Nucleair programma van Iran: naar de-escalatie van een nucleaire crisis

19 april 2012 - nr.20
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

Sinds het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw is er sprake van een regelmatig terugkerende controverse tussen Iran en (delen van) de internationale gemeenschap over de al dan niet vreedzame intenties van Irans nucleaire programma. De AIV zijn geen aanwijzingen bekend die erop duiden dat Iran thans kernwapens maakt. Evenmin zijn er aanwijzingen dat het Iraanse leiderschap voornemens is het nucleaire programma een militaire dimensie te geven. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat er geen zekerheid is over het uitsluitend vreedzame karakter van het Iraanse nucleaire programma.1 Die onzekerheid blijft voortduren zolang Iran niet bereid is op alle openstaande vragen van het IAEA over een mogelijke militaire dimensie van zijn nucleaire programma prompte, volledige en onvoorwaardelijke opheldering te geven. Dit vormt het hoofddoel van de gespreksronde van de vijf permanente leden van de VN-Veiligheidsraad (P5) en Duitsland met Iran die op 14 april jl. van start is gegaan.2

De AIV merkt op de precieze beweegredenen van het Iraanse leiderschap om geen volledige openheid van zaken te geven, niet te kennen. De AIV kan slechts constateren dat de internationale sancties, die door de VN-Veiligheidsraad aan Iran werden opgelegd, alsmede de unilateraal zwaardere sancties van de Verenigde Staten, de EU en Canada niet tot een grotere openheid hebben geleid aan Iraanse zijde. De AIV meent dat de economische sancties effect hebben op de Iraanse economie en bevolking, maar nog geen direct effect op de machthebbers in Teheran lijken te hebben.

De AIV is voorts van mening dat een militair optreden tegen Iran het nucleaire programma hooguit zou vertragen, dit programma – verder – ondergronds zou drijven, en juist de drijfveer zou kunnen vormen het Iraanse nucleaire programma tot een nucleair wapenprogramma om te vormen. Bovendien zou een militaire aanval op nucleaire installaties in Iran, die onder toezicht van het IAEA staan, het einde betekenen van de internationale inspecties en ertoe bijdragen dat de politieke en maatschappelijke krachten binnen Iran de rijen sluiten en zich achter de Iraanse regering scharen. De AIV merkt verder op dat er mogelijk een verband is tussen de dreiging van een militaire aanval op Iran en de substantiële steun onder de Iraanse bevolking voor de ontwikkeling van een eigen kernwapen, zoals blijkt uit twee recente opiniepeilingen in Iran. Nog afgezien van de effecten van een militair optreden op de internationale vrede en veiligheid in ruimere zin en op de wereldeconomie, acht de AIV de militaire optie dan ook geen bijdrage aan een duurzame oplossing voor de controverse rondom het nucleaire programma van Iran.

De AIV heeft op grond van studies en gesprekken kunnen constateren dat ambtelijke en academische onderzoekers in overgrote meerderheid van mening zijn dat een Iraanse kernwapencapaciteit of een Iraans kernwapen op dit moment niet aanstaande is. Hierdoor is er ruimte om verder te zoeken naar een diplomatieke oplossing voor de nog openstaande vragen met betrekking tot het Iraanse nucleaire programma.

In het licht van de hierboven geschetste impasse is de AIV voorstander van een grondige bezinning op de vraag of, en zo ja hoe, nieuwe wegen in het diplomatieke proces met Iran kunnen worden ingeslagen. De AIV staat een stapsgewijze, meeromvattende benadering van dit diplomatieke proces voor om uit de huidige impasse te geraken:

  • Een verandering van het onderhandelingsklimaat waarbij de keuze tussen verdere sancties of – uiteindelijk – militaire actie niet langer het dominante discours van de onderhandelaars vormt en men zich over en weer in zijn retoriek beperkt.
  • Een onderhandelingsproces dat rekening houdt met over en weer bestaande, nationale gevoeligheden, waaronder ook begrip voor de door Iran gepercipieerde veiligheidsrisico’s in de eigen regio. Iran komt een plaats toe als volwaardige partij in internationaal overleg over diverse veiligheidsvraagstukken in de regio.
  • Als vehikel hiertoe zou een verruiming van de bestaande onderhandelingsagenda kunnen worden overeengekomen. Dit zou ruimte bieden om over en weer bestaande zorgen buiten het nucleaire dossier aan te snijden, voor zover deze relevant zijn voor dat dossier. Daarbij dient wel voorkomen te worden dat het aantal deelnemers aan het onderhandelingsproces - te zeer - uitbreidt, omdat dit contraproductief werkt.
  • Een pakket van vertrouwenwekkende maatregelen zou het pad moeten effenen voor een heropening van een onderhandelingsproces over een duurzame oplossing langs diplomatieke weg. Stapsgewijze, wederzijdse vertrouwenwekkende maatregelen kunnen dit onderhandelingsproces nieuwe impulsen geven.
  • Als Iran meewerkt aan beantwoording van de openstaande vragen van het IAEA, kan de internationale gemeenschap overgaan tot stapsgewijze verlichting van de economische sancties tegen het land.
  • Ten slotte kan Iran steun worden geboden bij de ontwikkeling van andere, duurzame energiebronnen, als alternatief voor de olie- en gasvoorraden die eindig zijn.

De AIV is van mening dat in het onderhandelingsproces in ieder geval moet worden zekergesteld dat het Iraanse nucleaire programma niet op enig moment overgaat in een kernwapenprogramma. Hiervoor is op enkele punten opheldering nodig:

  • Erkenning dat een vreedzaam nucleair programma van Iran met inbegrip van uraniumverrijking niet omstreden zou zijn, mits;
  • Iran, zoals ieder land dat partij is bij het NPV, de eerder genoemde volledige openheid van zaken geeft zoals door de IAEA in zijn rapporten beschreven staat. Tevens dient Iran het Additional Protocol te ratificeren.

De AIV adviseert het Nederlandse beleid in internationale fora te richten op voorgaande stappen naar de-escalatie van de nucleaire crisis rond Iran, en de band die de Nederlandse regering heeft met de regering van Israël te benutten om die regering te waarschuwen tegen de gevaren en averechtse gevolgen van een militaire aanval op Iraanse nucleaire installaties.
___________________________
 
1 IAEA Report, ‘Implementation of the NPT Safeguards Agreement and relevant provisions of Security Council resolutions in the Islamic Republic of Iran’, 24 February 2012, pp. 10-11.
2 Zie ook de brief van HR Catherine Ashton aan H.E. Dr Saeed Jalili, 6 maart 2012. <http://www.europa-nu.nl/id/vixkjoxgt0y5/nieuws/verklaring_hoge_vertegenwoordiger_ashton?ctx=vhschxm4w6ut>. Geraadpleegd op 3 april 2012.

 

Adviesaanvraag

De Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag


Datum: 21 november 2011
Ref.: DVB/NW-757/2011
Betreft: Adviesaanvraag inzake nucleaire programma van Iran


Inleiding
Op 14 september jl. vond er een debat plaats in de Tweede Kamer der Staten-Generaal over het Iraanse nucleaire programma. De ontwikkelingen van dit programma baren de regering onverminderd zorgen. Tijdens het debat hebben enkele leden van de Tweede Kamer mij verzocht in overleg met u de mogelijkheden van een onderzoek door de Adviesraad Internationale Vraagstukken naar het nucleaire programma van Iran te overwegen. Dit overleg heeft plaatsgevonden en met deze brief wil ik de AIV verzoeken advies uit te brengen over positie van Iran in de regio en de rol van het nucleaire programma van Iran in de geopolitieke verhoudingen hierin.

Context
Het Internationaal Atoomenergie Agentschap (IAEA) is na vele jaren en inspecties nog steeds niet in staat om vast te stellen dat het nucleaire programma van Iran geheel vreedzaam van aard is. Het IAEA heeft in september 2011 gesteld onder meer zorgen te hebben over een mogelijke militaire component van het Iraanse nucleaire programma, maar trok geen conclusies. Een dergelijke component zou in strijd zijn met de verplichtingen uit het Non-Proliferatie-verdrag, waar Iran partij bij is. Het land geeft verder geen gehoor aan de resoluties van de Veiligheids¬raad van de Verenigde Naties en de Bestuursraad van het IAEA die gebieden dat Iran zijn opwerkings- en aan verrijking gerelateerde activiteiten opschort.

Het feit dat Iran weigert volledig mee te werken met het IAEA en niet voldoet aan zijn internationale verplichtingen is zeer zorgwekkend, ook voor de stabiliteit in de regio. De directeur-generaal van het IAEA trekt in zijn rapport van 8 november jl. de volgende conclusies:

- While the Agency continues to verify the non-diversion of declared nuclear material at the nuclear facilities and LOFs (locations outside facilities) declared by Iran under its Safeguards Agreement, as Iran is not providing the necessary cooperation, including by not implementing its Additional Protocol, the Agency is unable to provide credible assurance about the absence of undeclared nuclear material and activities in Iran, and therefore to conclude that all nuclear material in Iran is in peaceful activities.
- The Agency has serious concerns regarding possible military dimensions to Iran’s nuclear programme. After assessing carefully and critically the extensive information available to it, the Agency finds the information to be, overall, credible. The information indicates that Iran has carried out activities relevant to the development of a nuclear explosive device. The information also indicates that prior to the end of 2003, these activities took place under a structured programme, and that some activities may still be ongoing.

In januari 2006 publiceerde de AIV een advies over de strategie tegen de verspreiding van nucleaire middelen (No. 47, januari 2006, Het Nucleaire Non-proliferatie regime, het belang van een geïntegreerde en multilaterale aanpak). In dit rapport wordt ook ingegaan op de non-proliferatie problematiek van Iran en werd de aanbeveling gedaan om “ten aanzien van de crisis rond Iran in internationaal verband bij te dragen aan het vinden van een diplomatieke uitweg, die is gediend met zoveel mogelijk gezamenlijk uitgeoefende druk op het onvoorspelbare regime in Iran” (aanbeveling 7, p 40 advies).

Vragen
Tegen deze achtergrond legt de regering de volgende vraag aan de Adviesraad voor:

Wat is de positie van Iran in de regio en welke rol heeft het Iraanse nucleaire programma in de geostrategische verhoudingen hierin, mede gelet op de meest recente ontwikkelingen?

De regering verzoekt de AIV zijn advies voor 1 april 2012 af te ronden, mede met het oog op het begin van de toetsingscyclus van het Nucleaire Non-Proliferatie Verdrag (NPV) en de frequentie van de IAEA rapportages over het Iraanse nucleaire programma.

 

[getekend]

Dr. U. Rosenthal
Minister van Buitenlandse Zaken
 

Regeringsreacties

De Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum:  mei 2012
Betreft:  Kabinetsreactie AIV-advies over het Iraanse nucleaire programma
Kenmerk:  DVB/NW-365/12


Geachte voorzitter,

Hierbij stuur ik u de kabinetsreactie op het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) "Nucleair programma van Iran: naar de-escalatie van een nucleaire crisis". Deze reactie wordt eveneens gestuurd naar de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal.

De Minister van Buitenlandse Zaken,


Dr. U Rosenthal

_______________________________________________


Kabinetsreactie op het AIV-advies
“Nucleair programma van Iran: naar de-escalatie van een nucleaire crisis”

Op 19 april heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) het briefadvies “Nucleair programma van Iran: naar de-escalatie van een nucleaire crisis” gepresenteerd. Het kabinet is de AIV erkentelijk voor dit advies. Het levert een waardevolle bijdrage aan de discussie over het Iraanse nucleaire programma en helpt het kabinet het beleid op dit terrein verder vorm te geven en te versterken. In onderstaande reactie gaat het kabinet in op het Nederlandse beleid ten aanzien van het Iraanse nucleaire programma en constateringen en aanbevelingen van de AIV.

Samenvatting kabinetsreactie

  • Op basis van rapportages van het IAEA kan het kabinet niet vaststellen dat het Iraanse nucleaire programma vreedzaam van aard is. Het kabinet behoudt grote zorgen over een mogelijke militaire dimensie van het Iraanse nucleaire programma;
  • Dat is aanleiding voor toenemende bezorgdheid over wat er precies in Iran gebeurt;
  • Iran moet volledige openheid van zaken geven, volledig samenwerken met het IAEA en zijn internationale verplichtingen, op basis van resoluties van de VN Veiligheidsraad en de IAEA Bestuursraad, nakomen;
  • Nederland steunt de inspanningen van de P5+1 om via het diplomatieke spoor een oplossing te bereiken voor de Iraanse nucleaire kwestie;
  • De kaders voor een stapsgewijze, meeromvattende benadering van het politieke spoor, zoals de AIV adviseert, richting Iran liggen reeds op tafel;
  • De AIV pleit voor een verbreding van de huidige onderhandelingsagenda met Iran. Het kabinet is echter van mening dat aan een dergelijke verbreding de voorwaarde moet worden verbonden dat Iran aan zijn internationale verplichtingen voldoet;
  • De AIV stelt dat sancties niet geleid hebben tot grotere openheid op de machtshebbers in Teheran. Het kabinet is mening dat internationale druk door middel van sancties er wel degelijk toe heeft geleid dat Iran op 14 april 2012, voor het eerst sinds januari 2011, heeft willen praten met de P5+1 (de vijf permanente leden van de VN Veiligheidsraad en Duitsland onder leiding van Hoge Vertegenwoordiger Ashton) over het nucleaire programma. Het onverminderd hoog houden van deze druk is noodzakelijk om Iran ook aan tafel te houden;
  • Het kabinet meent dat de sancties effectief zijn en hun werk moeten blijven doen, totdat Iran de gevraagde stappen zet. Tot die tijd is een verlichting van sancties niet aan de orde;
  • Het kabinet wil nu niet speculeren over andere opties of deze uitsluiten. Een waarschuwing over de gevaren en averechtse gevolgen van een militaire aanval op Iraanse nucleaire installaties, aan het adres van de regering van Israël, zoals de AIV adviseert, acht het kabinet daarom op dit moment niet opportuun.

Iraanse nucleaire programma

Het kabinet deelt de zorgen van het Internationaal Atoomenergie Agentschap (IAEA) over het Iraanse nucleaire programma. Iran zet in strijd met verschillende resoluties van de VN Veiligheidsraad en de Bestuursraad van het IAEA de verrijking van uranium verder voort. Daarnaast kan het IAEA nog steeds niet vaststellen dat het Iraanse nucleaire programma geheel vreedzaam van aard is. Het is daarom noodzakelijk, zoals de AIV onderstreept, dat Iran zijn verplichtingen als verdragspartij bij het Non-proliferatieverdrag (NPV) nakomt en volledige openheid van zaken geeft. Het IAEA behoudt ook in zijn rapportages van 8 november 2011 en 24 februari 2012 serieuze zorgen over een mogelijke militaire dimensie van het Iraanse nucleaire programma, ook al trekt het Agentschap geen conclusies over deze mogelijke dimensie. Na zorgvuldige en kritische analyse van beschikbare informatie acht het Agentschap deze informatie betrouwbaar. De informatie geeft aan dat Iran activiteiten heeft uitgevoerd die relevant zijn voor de ontwikkeling van een kernwapen. De informatie geeft eveneens aan dat deze activiteiten tot 2003 onderdeel uitmaakten van een gestructureerd programma en dat sommige van deze activiteiten mogelijk nog voortgezet worden. De vraag blijft daarbij hoelang en wanneer Iran bepaalde activiteiten heeft uitgevoerd. Het kabinet wil daarover niet speculeren, maar acht het aan Iran om de internationale gemeenschap te overtuigen van het uitsluitend vreedzaam karakter van zijn nucleaire programma. Het is daarbij aan Iran om zijn internationale verplichtingen volledig na te komen.

Tweesporenbeleid

Het kabinet steunt het internationale tweesporenbeleid richting Iran, dat bestaat uit een politieke- en een sanctiecomponent. Sancties hebben tot doel Iran te dwingen de politieke dialoog met de internationale gemeenschap aan te gaan over zijn nucleaire programma, volledige openheid van zaken te geven en volledig samen te werken met het IAEA. Het kabinet acht het daarbij van belang om de sancties hun werk te laten doen en op dit moment niet te speculeren over andere opties danwel deze uit te sluiten. Een waarschuwing over de gevaren en averechtse gevolgen van een militaire aanval op Iraanse nucleaire installaties, aan het adres van het kabinet van Israël, zoals de AIV adviseert, acht het kabinet daarom op dit moment niet opportuun.

Sanctiespoor

De internationale gemeenschap heeft meermaals een duidelijk signaal afgegeven aan Iran dat de huidige Iraanse opstelling niet acceptabel is. Dit is onder andere gebeurd door sancties tegen Iran van de VN-Veiligheidsraad. In aanvulling daarop heeft de EU een eigenstandig sanctiepakket tegen Iran aangenomen. Doel van de sancties is: verandering van het gedrag van de Iraanse autoriteiten, met als eerste stap terugkeer naar de onderhandelingstafel. Het kabinet is van mening dat de grote internationale druk op Iran door middel van sancties ertoe heeft geleid dat het land voor het eerst sinds januari 2011 de dialoog met de P5+1 is aangegaan. Het is daarom van belang dat de druk op Iran onverminderd hoog wordt gehouden om het politieke spoor gaande te houden. De hervatting van de gesprekken tussen de P5+1 en Iran op 14 april 2012 (voor het eerst sinds januari 2011) toont naar de mening van het kabinet dat de sancties wel degelijk effect hebben op de machthebbers in Teheran. Dit blijkt voorts uit de felle Iraanse reactie op de meest recente EU-sancties. Het recent ingevoerde olie-embargo zal op 1 juli 2012 volledig van kracht worden. Eventuele stapsgewijze verlichting van sancties, zoals de AIV adviseert, zou afhankelijk zijn van concrete acties van Iran en zou alsdan in het licht van Iraanse medewerking en transparantie inzake de openstaande vragen van en volledige samenwerking met het IAEA moeten worden bezien.

Politieke spoor

Het is aan Iran om serieuze en inhoudelijke onderhandelingen aan te gaan met de internationale gemeenschap over zijn nucleaire programma. De P5+1 voert deze onderhandelingen namens de internationale gemeenschap. Op 14 april 2012 zijn de P5+1 en Iran bij elkaar gekomen in Istanbul om te spreken over het nucleaire programma. Zij zijn overeengekomen deze dialoog voort te zetten op 23 mei 2012 in Bagdad. Het kabinet deelt de mening van de AIV dat uitbreiding van het aantal deelnemers aan het politieke spoor contraproductief zou werken.

De AIV staat een stapsgewijze, meeromvattende benadering van het politieke spoor voor ogen om een impuls te geven aan de gesprekken tussen de P5+1 en Iran. De kaders om tot een stapsgewijze, meeromvattende samenwerking te komen zijn al aanwezig. De P5+1 hebben de laatste jaren al verschillende terreinen van samenwerking met Iran geïdentificeerd. Zo hebben de P5+1 op 14 juni 2008 aan Iran een aanbod tot samenwerking gedaan op het terrein van nucleaire energie, politieke- en economische samenwerking, een energiepartnerschap, landbouw, milieu en infrastructuur, civiele luchtvaart en sociaaleconomische onderwerpen (zie annex IV van VN Veiligheidsraadresolutie 1929). Voorwaarde voor dergelijke internationale samenwerking is het naleven door Iran van zijn internationale verplichtingen.

De AIV lijkt een verbreding van de huidige onderhandelingsagenda met Iran voor ogen te hebben zonder de voorwaarde dat Iran aan zijn internationale verplichtingen voldoet. Een dergelijke verbreding zou volgens het kabinet in dit stadium echter ook averechts kunnen werken: Iran zou dan beloond worden voor een onverantwoordelijke en onacceptabele internationale opstelling. Daarnaast biedt dit Iran de mogelijkheid om het onderhandelingsproces te verstoren. Iran moet zich een verantwoordelijke internationale partner tonen. Het kabinet is van mening dat het aan Iran is om zijn internationale verantwoordelijkheid te nemen en zijn internationale verplichtingen na te komen.

Nederlandse inzet

Het kabinet steunt de inspanningen van de P5+1 om via het diplomatieke spoor een oplossing te bereiken voor de Iraanse nucleaire kwestie. Binnen de Europese Unie (EU) en met internationale partners pleit Nederland voor maximale druk op Iran om openheid van zaken te geven. Het verlichten van sancties is op dit moment niet aan de orde. Daarnaast zet Nederland zich er in de Bestuursraad van het IAEA voor in om ook daar de druk op Iran te behouden. Iran moet volledig samenwerken met het IAEA en antwoord geven op alle uitstaande vragen van het Agentschap. De eerstvolgende bijeenkomst van de IAEA Bestuursraad is op 4 juni 2012. Iran kan tijdens de volgende gesprekken met de P5+1 op 23 mei 2012 en tijdens de volgende Bestuursraad laten zien dat het zijn internationale verplichtingen wil nakomen. Het kabinet zal zich daartoe actief inzetten.


 

Persberichten

P E R S B E R I C H T

ADVIESRAAD BEPLEIT DE-ESCALATIE NUCLEAIRE CRISIS IRAN

Op korte termijn geen Iraans kernwapen; dus kies voor diplomatieke uitweg

Den Haag, 19 april 2012

Een grondige bezinning op nieuwe diplomatieke wegen in de politieke crisis over het nucleaire programma van Iran. Daarvoor pleit de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in een advies aan de Nederlandse regering. Deze internationale controverse brengt namelijk grote veiligheidsrisico’s met zich, terwijl er geen harde aanwijzingen zijn dat Iran op korte termijn over een kernwapen zal beschikken. Het is daarom beter het conflict te de-escaleren en te zoeken naar nieuwe diplomatieke initiatieven die leiden naar een duurzame oplossing.

De al twee decennia durende controverse tussen Iran en (delen van) de internationale gemeenschap over de al dan niet vreedzame intenties van Irans nucleaire programma is de afgelopen maanden opgelaaid. Een mogelijke Israëlische aanval op Iraanse nucleaire installaties is daarbij een dreigend scenario.

Volgens de AIV zal zo’n militair optreden hooguit zorgen voor vertraging van het Iraanse nucleaire programma. Groot gevaar is ook dat dit het programma – verder – ondergronds zal drijven en Iran er juist toe kan brengen het civiele programma tot een kernwapenprogramma om te vormen. Een militaire aanval betekent verder zeker het einde van het internationaal toezicht door het Internationaal Atoomagentschap (IAEA).

Om de impasse te doorbreken pleit de AIV daarom voor nieuwe stapsgewijze, meeromvattende diplomatieke initiatieven. Specifiek noemt de Raad:

  • verandering van het onderhandelingsklimaat waarbij de keuze tussen verdere sancties of – uiteindelijk – militaire actie niet langer de boventoon voert;
  • een onderhandelingsproces dat rekening houdt met over en weer bestaande, nationale gevoeligheden, waaronder ook begrip voor de door Iran gepercipieerde veiligheidsrisico’s in de eigen regio’;
  • mogelijke verruiming van de bestaande onderhandelingsagenda, zonder het aantal deelnemers aan de onderhandelingen - te zeer - uit te breiden;
  • stapsgewijze, wederzijdse vertrouwenwekkende maatregelen die het onderhandelingsproces nieuwe impulsen geven;
  • stapsgewijze verlichting van de economische sancties tegen Iran, als het land meewerkt aan beantwoording van de openstaande vragen van het IAEA over het nucleaire programma;
  • Europese steun bij de ontwikkeling van andere, duurzame energiebronnen, als alternatief voor de eindige olie- en gasvoorraden.