Ontwikkelingssamenwerking: meer dan een definitiekwestie

15 mei 2014 - nr.25
Samenvatting

Aanbevelingen

  1. Betrouwbaarheid, eigenaarschap en voorspelbaarheid
    De definitie van ODA is een belangrijk onderdeel van het stelsel van internationale afspraken die niet zonder meer unilateraal kan worden losgelaten. Een discussie over een verandering van de ODA-definitie moet worden afgestemd op de Declaraties van Parijs, Accra en Busan over effectiviteit van hulp alsmede op de VN Sustainable Development Goals en post-2015 ontwikkelingsagenda. Dit is belangrijk om een basis van vertrouwen te handhaven tussen ontwikkelingspartners, wat van groot belang is voor de effectiviteit van OS.

    Gezien de impact van een eventuele wijziging van de definitie van de 0,7%-norm op onder andere de Europese OS-begroting, het EOF en de bilaterale OS-relaties van EU-lidstaten, stelt de AIV dat vastgehouden moet worden aan deze norm als basis voor een nieuw breder stelsel van internationale samenwerking, waarin controleerbare afspraken worden gemaakt in internationaal verband over financiering van het bredere spectrum van internationale publieke goederen, zoals milieu, klimaatverandering en veiligheid.

    Een herziening van OESO/DAC-normen zou in het kader van de opvolging van de verklaringen over de effectiviteit van de hulp moeten worden overeengekomen met partnerlanden, in de geest van een daadwerkelijk partnerschap. Dit is noodzakelijk in het streven naar eigenaarschap en voorspelbaarheid van de hulp. Ook in de context van de post-2015 ontwikkelingsagenda moeten doelen gekoppeld worden aan duidelijke meetbare afspraken over financiering, uitvoering en samenwerking.
     
  2. Conformiteit met Europese wetgeving
    Het Europese Verdrag van Lissabon definieert de bestrijding van armoede als hoofddoel van OS. Europese lidstaten zijn dan ook gehouden OS te binden aan resultaten in het kader van armoedebestrijding en uitgaven moeten daarom relevant zijn voor het bereiken van deze doelstelling.
     
  3. Vergroting van inspanningen in landen die achterblijven op de MDG’s
    Analyses van de resultaten van de MDG’s laten duidelijk zien dat in ODA-afhankelijke landen de resultaten met betrekking tot MDG’s sterk zijn achtergebleven. Er is dus een inhaalactie nodig met betrekking tot deze landen. Grotere inspanningen zijn hier nodig. In het kader van de uitvoering van de Busan-agenda en de New Deal voor fragiele staten zal meer coördinatie ertoe kunnen bijdragen dat deze landen effectiever kunnen worden ondersteund in de bestrijding van armoede.
     
  4. Definitie van innovatieve financiële instrumenten en bijdrage private sector
    In het kader van dit briefadvies kunnen deze innovatieve financiële initiatieven niet nader worden uitgewerkt, maar het is alleszins belangrijk op te merken dat een heldere definiëring van dergelijke initiatieven moet worden overeengekomen. Verantwoordingsplicht (accountability) van innovatieve financiële instrumenten en private sector instrumenten en blending zouden sterk gekoppeld moeten worden aan resultaatverplichtingen met betrekking tot armoedebestrijding en andere doelstellingen van internationale samenwerking. Dit kan slechts worden gerealiseerd als private actoren zich binden aan verantwoordingsmechanismen, waarin de realisatie van de resultaatverplichting op onafhankelijke wijze kan worden getoetst. De noodzaak van de ontwikkeling van transparante verantwoordingsmechanismen van IFI’s wordt des te groter, naarmate daar voor de toekomstige financiering van een sterk verbrede agenda voor internationale samenwerking mogelijk een toenemend beroep op gedaan zal gaan worden.
     
  5. Overlap en coherentie
    Het coherentiebeginsel kan in het DAC-kader zeker nader worden uitgewerkt.
    Met betrekking tot overlap met aanpalende beleidsterreinen is de kernvraag welke inspanningen complementair zijn aan ODA en welke een ODA-element in zich hebben. Voor de eerste zou de inspanning bovenop de ODA-inspanning moeten komen en voor de tweede zouden deze onder ODA-inspanningen moeten vallen. In het licht van de toenemende financiële stromen in het kader van klimaatverandering zal dus moeten worden bepaald welke additionaliteit gerealiseerd moet worden om maatregelen rond klimaatverandering te financieren in aanvulling op de 0,7%-doelstelling voor armoedebestrijding en welke maatregelen kunnen worden toegerekend aan armoedebestrijding. De klimaatspecifieke financiering zou in een aanvullende doelstelling moeten worden vastgelegd die wordt vertaald in een aanvullende set van internationale normen voor klimaatbestedingen. Hetzelfde geldt voor uitgaven in het kader van vrede en veiligheid en migratie, die via additionele doelstellingen kunnen worden gebonden aan internationale afspraken. De vorm van zulke afspraken zal nader moeten worden bekeken zodat zij ook in de uitvoering realistisch en effectief zijn. Dit zal op termijn kunnen leiden tot een inbedding van ODA in een breder kader van internationale publieke goederen om de nieuwe uitdagingen van deze tijd aan te kunnen.
     
  6. Naar een nieuw kader van inspanningsnormen
    De AIV adviseert de doelstellingen en inspanningsnormen voor internationale samenwerking spoedig en fundamenteel te moderniseren door deze af te leiden van de reëel te schatten middelen en maatregelen die nodig zijn om de door de VN en de OESO gestelde ontwikkelingsdoelen op afzienbare termijn te bereiken. De huidige normstelling is bijna een halve eeuw geleden opgesteld op basis van een berekening van de financiële behoeften van ontwikkelingslanden, waarvan een groot aantal destijds in totaal andere omstandigheden verkeerde dan thans het geval is. Bij de herijking van de norm en definiëring van randvoorwaarden moet, afgezien van de financiering van noodhulp, vooral rekening worden gehouden met de tekorten in kapitaal dat beschikbaar is voor de lage-inkomenslanden. Dat vereist ook een nadere analyse van de inspanningen die wereldwijd nodig zijn om de Millennium Doelen waar te maken, als ook de nog vast te stellen nieuwe MDG’s vanaf 2015 en in samenhang daarmee de mondiale duurzaamheidsdoelen van de VN. Daarbij dienen de mogelijkheden en verantwoordelijkheden van diverse categorieën landen, bedrijven en internationale en maatschappelijke organisaties om bij te dragen aan de realisering van de mondiale ontwikkelingsdoelen zo objectief mogelijk te worden vastgesteld. Een dergelijke integrale berekening is dringend nodig. De AIV is uiteraard bereid hieraan bij te dragen door de punten in dit briefadvies nader uit te werken.
     
Adviesaanvraag

Dit briefadvies is op eigen initiatief uitgebracht.

Regeringsreacties

De Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Prof. Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum: 4 juni 2014
Betreft: reactie op AIV-advies ‘Ontwikkelingssamenwerking: meer dan een definitiekwestie’


Geachte Voorzitter,

Hierbij ontvangt u de kabinetsreactie op het briefadvies van de AIV ‘Ontwikkelingssamenwerking: meer dan een definitiekwestie’ (advies no. 25, mei 2014), waarin u ingaat op de inhoud van het Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO) ‘Naar een nieuwe definitie van ontwikkelingssamenwerking: beschouwingen over ODA’ en de kabinetsreactie daarop. Een afschrift van deze brief zal aan de Voorzitter van de Eerste Kamer en de Voorzitter van de Tweede Kamer worden gezonden. In deze reactie volg ik de indeling van het briefadvies (inleiding, observaties en aanbevelingen).


Inleiding

Namens het kabinet dank ik de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) voor het advies. De AIV levert daarmee een bijdrage aan de discussie over de modernisering van de definitie van ontwikkelingssamenwerking en de toekomst van internationale samenwerking in bredere zin.

Ik ben blij met uw observatie dat ‘Nederland internationaal een goede reputatie heeft opgebouwd op het terrein van ontwikkelingssamenwerking door jarenlang kwalitatief hoogwaardige ontwikkelingshulp te bieden’. Ik deel uw analyse dat dit een goede investering is, die meerwaarde oplevert voor het buitenlands beleid en daarmee voor de Nederlandse belangen. Uit een IOB-studie die binnenkort verschijnt blijkt dat iedere euro bilaterale ontwikkelingssamenwerking Nederland naar schatting 70 tot 90 cent aan extra export oplevert.

Ook waardeer ik de erkenning dat er een nieuwe en brede aanpak nodig is. Bij uw onderschrijving van het kabinetsstandpunt dat er internationale afspraken moeten komen over ‘wat van wie mag worden verwacht en hoe die inzet wordt gemeten’, wil ik de kanttekening plaatsen dat niet alleen inzet maar ook resultaten gemeten moeten worden.


Observaties over het IBO-rapport

Uw observaties gaan in op de belangrijkste elementen van zowel het IBO-rapport als de kabinetsreactie daarop. Beide pleiten voor een herijking in internationaal verband, waarbij Official Development Assistance (ODA) wordt geherdefinieerd en in een breder kader wordt gezet, zodat het systeem beter aansluit bij de nieuwe verhoudingen in de wereld en de nieuwe mondiale uitdagingen, maar tegelijkertijd recht doet aan de nog steeds grote armoedeproblematiek.

Ik deel uw analyse dat voorspelbaarheid en eigenaarschap gestimuleerd door een internationale transparante registratie van groot belang zijn. Juist vanwege die voorspelbaarheid wil ik vasthouden aan een internationaal overeengekomen norm. Nu nog voor ODA en in de toekomst wellicht voor een breder kader van internationale publieke goederen.

Ik ben het met u eens dat differentiatie tussen landen de doelstelling om extreme armoede in 2030 uitgeroeid te hebben niet in gevaar mag brengen. Ik wijs er in dit verband wel op dat armoede ook met andere instrumenten dan die onder de ODA-definitie vallen kan worden verminderd. U noemt zelf in dit verband al beleidscoherentie voor ontwikkeling en die instrumenten op het terrein van klimaat, veiligheid en migratie die buiten de ODA-definitie vallen. Ik wil daar de ontwikkeling door bijdragen van private partijen aan toevoegen. Juist omdat de uitdagingen voor de toekomst groot zijn zullen zowel publieke als private bijdragen maximaal gemobiliseerd moeten worden.


Aanbevelingen

De aanbevelingen in het briefadvies zie ik grotendeels als een bevestiging van het kabinetsbeleid zoals dat in de reactie op het IBO-rapport is verwoord.

In het licht van de post-2015 agenda en de transitie naar een breder stelsel van internationale samenwerking houdt Nederland vast aan de internationale norm van 0,7%, ook al haalt Nederland die norm zelf op dit moment niet.

Ik ben het met u eens dat een nieuwe definitie van ODA rekening moet houden met het Verdrag van Lissabon, waaraan ook Nederland gehouden is. Het Verdrag van Lissabon zegt expliciet dat armoedebestrijding het hoofddoel van de ontwikkelingssamenwerking van de Unie is, maar laat ruimte aan de lidstaten voor complementair beleid. Dat past mijns inziens goed binnen de huidige definitie van ODA, die economische ontwikkeling en welvaart in brede zin (welzijn) als doel neemt.

Vanwege de ontwikkeling in de richting van een nieuw en universeel mondiaal kader voor internationale publieke goederen ben ik geen voorstander van aparte inputdoelstellingen voor armoede, klimaat, vrede en veiligheid en migratie, zoals door u wordt aanbevolen. Ik ben het wel met u eens dat er een extra inspanning nodig is om landen die achterblijven bij de bestrijding van extreme armoede te ondersteunen. Daarom pleit ik voor normerende afspraken over een minimale inzet op de bestrijding van extreme armoede in lage-inkomenslanden.

Waar private partijen gebruik maken van publiek geld dienen zij uiteraard verantwoording af te leggen. Als er sprake is van publiek-private samenwerking zal gekeken worden of afspraken over de inzet en resultaten van het private deel zijn nagekomen. Waar resultaten uitsluitend met privaat geld worden gerealiseerd zal die verantwoording vaak op vrijwillige basis gebeuren, hoewel aan de aftrekbaarheid van giften ook rapportageverplichtingen zijn verbonden.

Ik wil een goede en transparante rapportage van inzet en resultaten zowel nationaal als internationaal stimuleren. De DAC heeft al aangekondigd meer werk te gaan maken van de registratie en monitoring van alle vormen van externe financiering van ontwikkeling. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de overheidsbijdragen van de leden van de DAC (ODA en non-ODA), maar ook naar de mate waarin – in de woorden van het briefadvies - ‘diverse categorieën landen, bedrijven en internationale en maatschappelijke organisaties bijdragen aan de realisering van de mondiale ontwikkelingsdoelen’.

Registratie is een eerste stap in de richting van het universele en integrale systeem van afspraken over het bereiken van mondiale doelen dat mij op termijn voor ogen staat. Ik ben blij dat u die visie ondersteunt en bereid bent hierover nader advies uit te brengen.

 


Lilianne Ploumen
Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
 

Persberichten