ACS–EU-Samenwerking na 2020: op weg naar een nieuw partnerschap?

13 mei 2015 - nr.93
Samenvatting

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

1. Samenvatting

Het aflopen van het Verdrag van Cotonou in 2020 biedt voor alle partijen een natuurlijk moment om kritisch na te gaan of er nog behoefte is aan een specifieke vervolgregeling voor ACS–EU-samenwerking en, zo ja, welke vorm en inhoud deze zou moeten krijgen. Hoewel formele onderhandelingen over zo’n vervolgregeling pas op 1 oktober 2018 geopend hoeven te worden en dit advies dus vroeg in het proces uitkomt, is er voor beide partijen alle reden om alvast een grondige en strategische analyse te maken van de resultaten die de onderlinge samenwerking onder het verdrag van Cotonou heeft opgeleverd, en van de doelen en belangen die deze samenwerking in de toekomst mogelijk zou kunnen dienen.

De ACS-landen zijn al geruime tijd bezig met een proces van zelfreflectie. Afgaande op gesprekken met deskundigen lijkt het de AIV niet onredelijk om te verwachten dat de ACS-groep als collectief en als organisatie zal willen voortbestaan en geïnteresseerd zal zijn in voorzetting van een partnerschap met de EU. De analyse zoals gepresenteerd in dit rapport biedt ook een aantal andere argumenten ter ondersteuning van zo’n voortzetting en voor het verder uitbouwen van het partnerschap in nieuwe richtingen.

Positioneerde het oorspronkelijke Georgetown Agreement de ACS vooral in haar exclusieve relatie met de EU, uit informatie over het heroriënteringsproces van de ACS blijkt dat de relatie met de EU door velen niet langer wordt gezien als een exclusief – of zelfs maar noodzakelijk – element voor het eigen bestaansrecht van de ACS-groep. Aandacht voor de verdere ontwikkeling van Zuid-Zuid samenwerking komt op als een argument om de voordelen van het tricontinentale karakter van de ACS uit te diepen en om de ACS-groep verder te ontwikkelen als een instrument om onderlinge handel en economie te bevorderen. Dit is een interessante gedachte die de groep zou uitbouwen van een op export gerichte partner van de EU naar een op eigen samenwerking gerichte organisatie. De relatief gunstige positie van de ACS om contacten te onderhouden met andere spelers, zoals de BRICS-landen, wordt ook als een aanknopingspunt gezien voor het vinden van wegen naar een minder eenzijdige, exclusieve en afhankelijke relatie met de EU, aansluitend bij de inmiddels sterk uitgebreide invloed van niet-Europese mogendheden in de ACS-regio.

Mocht de ACS, als groep, geen reden zien voor een vervolg op het Verdrag van Cotonou dan zou er voor de EU weinig aanleiding bestaan om nog op een collectief vervolgpartnerschap met de ACS-groep in te zetten. In dat geval zou Nederland er goed aan doen te streven naar het onderbrengen van de ACS-landen die daar behoefte aan hebben – c.q. daarvoor in aanmerking komen – in andere relevante en definitieve EU-instrumenten voor ontwikkelingssamenwerking en handel (DCI, EPAs, EBA). Volgens de AIV zou Nederland daarbij moeten aandringen op een goede overgangsregeling waar die gepast zou zijn, vooral voor de steun aan de minst ontwikkelde ACS-landen en om te verzekeren dat de aan de EPA-overeenkomsten gerelateerde ondersteuningsmaatregelen op het terrein van handel, die momenteel in het Verdrag van Cotonou zijn vastgelegd, na 2020 op een andere wijze zullen worden gegarandeerd.

De EU moet zich zelf ook intern beraden en het is noodzakelijk om daar een duidelijk tijdpad voor uit te zetten. De positie van de EU in ACS-landen is minder vanzelfsprekend dan voorheen het geval was. In verschillende EU-gelederen leeft een veronderstelling dat de relatie met de ACS niet langer van strategisch belang zou zijn voor de EU. Een zeker cynisme en mogelijke teleurstelling over onbenutte kansen en/of gebrek aan resultaat lijken in sommige EU-lidstaten zelfs een grote mate van onverschilligheid op te roepen over toekomstige samenwerking met de ACS-landen. Sommige EU-lidstaten vinden samenwerking met de landen die Europa omringen van veel groter strategisch belang dan samenwerking met de ACS en plaatsen vanuit die optiek vraagtekens bij de exclusieve aard van de speciale relaties tussen de EU en de ACS.

Dit alles vraagt om een duidelijke (her-)definiëring van het Europese eigenbelang in deze zaak. Een essentieel aspect dat zich in dit kader aandient is of de relatie met de ACS de EU al dan niet versterkt in haar externe positionering in de wereld. Een tweede relevante vraag is of de ACS–EU-samenwerking in haar huidige vorm de ontwikkelingsdoelstellingen van de ACS en de EU optimaal dient.

Op papier liggen de meeste scenario’s voor de toekomst van de ACS–EU-betrekkingen nog open: doorgaan op dezelfde voet, niet doorgaan met een speciale regeling voor ACS-landen of doorgaan in gewijzigde vorm. Het beeld dat uit de verschillende gesprekken ontstond is dat velen voorshands impliciet uitgaan van voortzetting van een vorm van samenwerking. Daarbij spelen de lange duur en verworvenheden van deze samenwerking een grote rol, inclusief het politieke krediet dat de EU hierdoor heeft opgebouwd bij ACS-landen en ook andersom.

De resultaten van het Verdrag tot nu toe geven het volgende beeld:

  • Algemeen: In bredere zin zijn de jarenlange ervaringen met de logica en praktijk van ACS–EU-samenwerking een rijke bron waaruit geput kan worden bij het vormgeven van samenwerking met andere ontwikkelingslanden. Zeker op de terreinen ontwikkelingshulp en politieke dialoog heeft dat ook al enigszins zijn beslag gekregen en heeft de Lomé/Cotonou-praktijk als voorbeeld en/of illustratiemateriaal gediend voor samenwerking met andere ontwikkelingslanden.
     
  • Politieke dialoog: Structurele en incidentele politieke dialoog is een belangrijk fundament voor de ACS–EU-samenwerking. Door de jaren heen is er een belangrijke experimentele praktijk opgebouwd. Het gaat vaak om complexe en langzame processen die meestal in vertrouwelijkheid plaatsvinden. Dit maakt het lastig om de effectiviteit en resultaten ervan in kaart te brengen. Zeker is dat de collectieve dimensies van politieke dialoog, dat wil zeggen dialoog op collectief ACS en EU-niveau, tot nu toe minder goed uit de verf is gekomen.

    Als partijen in de toekomst intensiever werk willen gaan maken van politieke samenwerking – bilateraal tussen de regio’s en in verband met hun positionering in multilaterale fora – dan zal een eventueel vervolg op het Verdrag van Cotonou ruimte moeten bieden aan een gewijzigde opzet en structurering zodat ook dialoog op hoger niveau tussen de ACS en de EU als collectief een duidelijke plaats krijgt.

    Binnen de EU lijkt de wens te bestaan om de samenwerking met de ACS-landen meer richting VN-dossiers en WTO te krijgen. Belangrijke vragen daarbij zijn of en hoe collectieve politieke dialoog beter kan worden vormgegeven en wat ervoor nodig is om dit verder te realiseren. Dit zou nader onderzocht moeten worden. Gezien de andere samenwerkingsverbanden die al in multilateraal kader actief zijn, zoals de G77, is duidelijk dat intensivering van collectieve politieke dialoog alleen kans van slagen heeft als zowel de ACS als de EU zich aan nieuwe doelstellingen op dit terrein committeren en zich daar vervolgens concreet voor gaan inspannen.
     
  • Ontwikkelingssamenwerking: Opmerkelijk is de blijvende steun onder de Europese burgers voor ontwikkeling en armoedebestrijding. Vanuit die optiek kan gesteld worden dat de EU een belangrijke en betrouwbare partner zou moeten blijven voor de ACS-landen, inclusief niet-‘donor darlings’ die hulp nodig hebben maar het niet altijd van andere donoren krijgen.

    Volgens de beschikbare vergelijkende evaluaties heeft het Verdrag van Cotonou, cq. het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), het goed gedaan en vervulde het soms een voortrekkersfunctie. In de loop der jaren zijn zowel inhoudelijk (armoedefocus) als procedureel (programmering) de ontwikkelingssteun aan ACS-landen en niet- ACS-landen (respectievelijk via het EOF en het DCI) in de praktijk naar elkaar toe gegroeid. Een discussie die al langere tijd speelt is of het EOF niet geïntegreerd zou moeten worden in het DCI en daarmee dan voortaan gefinancierd zou worden via de algemene EU-begroting in plaats van een separaat fonds. Met zo’n gewijzigde opzet zou een einde komen aan de groepsbenadering van de ACS-landen en het beginsel van wederkerigheid worden losgelaten, wat het eigenaarschap aan de kant van de ACS-landen zal verzwakken. De AIV stelt dat alternatieve voorstellen voor het EOF stevig moeten worden onderbouwd door openbare, en bij voorkeur onafhankelijke, sterkte-zwakte analyses. Hoewel de AIV zich bewust is van het feit dat Nederland zich tot nu toe op het standpunt heeft gesteld dat budgettering van het EOF wenselijk is geven bovenstaande overwegingen aan dat dit complexe materie is.

    Ontwikkelingssamenwerking onder het Verdrag van Cotonou kent een grote betrouwbaarheid en voorspelbaarheid, wordt gekenmerkt door wederkerigheid en wederzijdse verantwoordelijkheid bij de opstelling, uitvoering en controle van de programma’s, complementariteit met programma’s van andere donoren en eigenaarschap door de overheden. Beleidscoherentie voor ontwikkeling wordt bevorderd door brede inbedding in enerzijds politieke dialoog en anderzijds economische samenwerking en handel. De ACS–EU-samenwerking toont zich als een modern instrument dat goed past bij het hedendaagse denken over een geïntegreerde ontwikkelingsbenadering die gekenmerkt wordt door beleidsconsistentie en coherentie. De samenwerking leent zich ook goed voor inbedding in de uitvoering van een toekomstige internationale agenda voor mondiale publieke goederen omdat verwacht mag worden dat deze agenda juist sterk de integratie tussen verschillende beleidsterreinen zal benadrukken, waaronder klimaatverandering en milieubeleid, gendergelijkheid, mensenrechten en goed bestuur, economische en financiële ontwikkeling, migratie en vrede en veiligheid.
     
  • Economische samenwerking en handel: Hier ligt nog een groot probleem ten aanzien van coherentie. Handelsbeleid wordt vanuit de EU nog te vaak gebaseerd op alleen handelslogica in plaats van op een gecombineerd handels- en breder ontwikkelingsperspectief. Dit was één van de belangrijkste oorzaken voor de problemen die zich hebben voorgedaan in het proces om tot ACS–EU Economic Partnership Agreements (EPAs) te komen. Daarbij komt dat ACS-landen – al dan niet als gevolg van een bewuste keuze – pas relatief laat betrokken raakten bij het EPA-onderhandelingsproces. De ontwikkeling van het thans bestaande, grotendeels voorlopige, stelsel van EPAs is letterlijk en figuurlijk een tour de force geweest die tot resultaten heeft geleid die lang niet alom positief worden gewaardeerd en de eerste aanwijzingen over de nieuwe handelsbalans tussen EU en ACS-landen baren zorgen.

    Naast de aangehaalde coherentie tussen ontwikkelings- en handelsdoelstellingen en -maatregelen zou het goed zijn om in de toekomst op het gebied van EPAs meer te opereren vanuit een erkende reciprociteit in wederzijdse belangen. Verder is het van belang om een duidelijker samenwerkingsarrangement te creëren voor kwesties van gezamenlijk belang zoals mondiale en regionale publieke goederen, regionale ontwikkeling en nationaal industriebeleid. Alleen op die wijze kan economisch en handelsbeleid daadwerkelijk helpen een enabling environment voor duurzame ontwikkeling, conform de nieuwe post-2015 agenda, tot stand te laten komen.

    Hoe de ACS–EU-samenwerking er na 2020 ook uit zal gaan zien, delen van de oude handelsagenda zullen ondanks het bestaan van EPAs nog om aandacht blijven vragen. Voorbeelden zijn de financiële ondersteuning die in het kader van het Verdrag van Cotonou is toegezegd in het kader van de EPAs, verwezenlijking van compensaties voor gederfde opbrengsten van in- en uitvoerrechten, verbrede toegang tot de EU-markt en niet-tarifaire handelsbarrières.
     
  • Governance structuur, samenstelling en werkwijzen instituties: De samenstelling van de ACS-groep onderscheidt zich door haar tricontinentale karakter en grote diversiteit in ontwikkelingsniveaus van de betrokken landen. Interessant is dat de ACS-groep uit een relatief groot aantal minst ontwikkelde landen, kleine eilandstaten en ‘landlocked’ landen bestaat. Het Verdrag van Cotonou bevat artikelen waarin specifiek aandacht wordt gegeven aan ACS-landen die behoren tot deze categorieën. Op zichzelf kunnen die landen of groepen meestal geen vuist maken in internationale fora, maar in het grotere verband van de ACS-groep krijgen zij toch een stem. Daarbij is het wel van belang dat deze landen zoveel mogelijk zijn ingebed in hun regionale realiteit. Dit laatste punt staat grotendeels in de weg aan het uitbreiden van de ACS-groep met de minst ontwikkelde landen die nu nog geen lid zijn van de groep.1

    Enkele instituties van de ACS en de EU zijn aan vernieuwing toe. Voor wat betreft de ACS-instituties kijkt de AIV uit naar het rapport van de Eminent Persons Group van de ACS en de besluiten die de ACS-groep naar aanleiding van dat rapport zal gaan nemen. Een belangrijk aspect betreft de financiering van de ACS-instituties en secretariaatskosten. Tot nu toe neemt de EU een aanzienlijk deel van de kosten voor haar rekening, feitelijk ongeveer de helft. Volgens de AIV zou het de onafhankelijkheid van de ACS-groep bevorderen als de ACS-landen zelf alle kosten van het secretariaat dragen.

    De EU zou dienen na te gaan hoe zij de coherentie tussen EU-beleid en relevant beleid van individuele lidstaten (nog) beter op elkaar kan afstemmen en zo de effectiviteit van alle inspanningen kan verhogen. Bovendien is betere uitwisseling van informatie en afstemming tussen Commissiefunctionarissen die verantwoordelijk zijn voor ontwikkelingshulp, handel en diplomatieke en politieke betrekkingen, nodig.

    Ook het functioneren van de gezamenlijke ACS–EU-organen dient kritisch geëvalueerd te worden. Het is wellicht niet nodig om de ACS–EU-Raad van Ministers bij al zijn reguliere bijeenkomsten te laten bestaan uit vertegenwoordigers van zowel alle EUals ACS-landen. Veranderingen langs deze lijn zouden ook gevolgen hebben voor de samenstelling en taakstelling van het Comité van Ambassadeurs wiens mandaat grondig zou moeten worden herzien en beter zou moeten gaan aansluiten bij de nieuwe ambities van een stevigere inhoudelijke internationale samenwerking tussen de ACS en de EU. Hoewel het functioneren van het gezamenlijke parlementaire orgaan, de JPA, door sommigen relatief positief beoordeeld wordt, zeker meer recent, komt ook daar de vraag op of een modernere aanpak niet mogelijk zou zijn en beter zou kunnen werken dan de relatief grote en daarmee ook logge en kostbare JPA. Het expertise centrum CTA (Technical Centre for Agricultural and Rural Cooperation), gevestigd te Wageningen, wordt door velen positief gewaardeerd.

    Kortom, een kritische analyse van het functioneren van alle instituties die een rol spelen in de ACS–EU-samenwerking, en creatief denken over eventuele dynamischere en potentieel effectievere alternatieven, is op zijn plaats. Voor al die instituties geldt dat zij nog veel beter en uitgebreider zouden kunnen samenwerken met maatschappelijk organisaties. Dit is immers een belangrijke manier om de effectiviteit van die samenwerking te vergroten.

De volgende externe factoren en ontwikkelingen zijn ook van invloed op toekomstige ACS–EU-betrekkingen:

  • In de 21ste eeuw zien we een multipolaire internationale samenleving waarin de economische en politieke opkomst van Azië en van een aantal andere machten elders in de wereld (zoals Brazilië, Zuid Afrika en Rusland) hun effecten hebben op de positie van de EU en haar lidstaten. Deze nieuwe spelers manifesteren zich duidelijk in mondiale fora zoals de VN maar ook als economische partners voor de ACS en andere ontwikkelingslanden. Hierdoor is de EU niet noodzakelijkerwijs meer de belangrijkste – en zeker niet nagenoeg exclusieve – samenwerkingspartner voor de ACS-landen die het in het verleden geweest is.
     
  • Ten aanzien van de mondiale ontwikkelingsagenda is er sprake van een veranderende context. Evaluaties van de opbrengsten van de inspanningen rondom de MDGs en het opstellen van nieuwe doelen voor de periode 2015-2030 zullen in de loop van het jaar 2015 leiden tot het aannemen van een nieuwe set van Sustainable Development Goals (SDGs). Deze vragen om hernieuwde aandacht voor het uitbannen van armoede, het verduurzamen van consumptie- en productiepatronen en de noodzaak om het mondiale partnerschap voor duurzame ontwikkeling, inclusief financiering voor ontwikkelingsactiviteiten, nieuw leven in te blazen. Klimaatverandering, gender en de positie van de minst-ontwikkelde landen worden ook prominent aangeduid. Nieuwer is de aandacht voor ongelijkheid tussen en binnen landen, voor het tegengaan van geweld en voor de positie van kinderen en jongeren.
     
  •  Het ligt voor de hand dat zowel de EU als de ACS zich zullen scharen achter de nieuwe SDG-agenda. De ACS en de EU hebben zich in een gemeenschappelijke verklaring uitgesproken over het belang en de inhoud van de SDG-agenda, zoals zij dat eerder deden met betrekking tot de duurzaamheidsagenda van Rio+20. In recente interne beschouwingen over de toekomst wordt vanuit de ACS het gezamenlijk door de ACS en de EU onder ogen zien van de mondiale vraagstukken en het vergroenen van economische groei expliciet als belangrijke taken gezien. Meestal betreft het aandachtsvelden waarbij niet alleen de EU-economie wordt aangesproken, maar ook activiteiten in partnerlanden in het Zuiden.

2. Conclusies en aanbevelingen

Het belang van de toekomstige betrekkingen ACS–EU
Gedurende de maar liefst 40 jaar van structurele internationale samenwerking tussen de ACS en de EU die sinds de eerste Conventie van Lomé van 1975 heeft vorm gekregen, hebben partijen betrouwbare relaties opgebouwd. In dat kader werd over vele belangrijke (en ook gevoelige) onderwerpen inhoudelijke overeenstemming bereikt. Geprofileerde en gemoderniseerde voortgezette samenwerking met de ACS biedt de EU naast de van oudsher al als belangrijk geziene mogelijkheden voor toegang tot natuurlijke hulpbronnen, een goede kans op geprivilegieerde economische en politieke samenwerking met bijna tachtig ontwikkelingslanden. Als die samenwerking, die in het verleden wellicht teveel is blijven steken in een pure ontwikkelingssamenwerkingsrelatie, strategischer zou gaan inzetten op het nastreven van gezamenlijke politieke doelen in de VN, dan zou dit de positie van de ACS en van de EU op het wereldtoneel kunnen versterken. Het is dus zeker in zowel het korte als lange termijnbelang van Europa om de historische en strategische belangen van partnerschap met de ACS-landen op waarde te schatten.

Bovenstaand idee lijkt het beste te verwezenlijken door samenwerking met de ACS-landen als collectief. Dat neemt niet weg dat regionalisering een onomkeerbaar fenomeen vormt. Hierbij behoren het belang van groeiende regionale organisaties zoals de Afrikaanse Unie (AU). Die organisatie brengt niet alleen de Afrikaanse ACS-landen ten zuiden van de Sahara samen, maar omvat tevens de Afrikaanse landen in het noordelijke deel van het continent. De EU moet de comparatieve mogelijkheden van de AU en de ACS-groep zo goed mogelijk benutten, simultaan en vanuit een open en pluralistische benadering.

Op mondiaal niveau dient besluitvorming responsiever, inclusiever, participatiever en representatiever te worden én is het zaak de deelname van ontwikkelingslanden in global governance te versterken. Dit laatste punt is bij uitstek iets waar ACS–EU-samenwerking een bijdrage aan zou kunnen leveren, bijvoorbeeld als men erin slaagt het nastreven van gezamenlijke politieke doelen in de VN concreet en constructief gestalte te geven.

De AIV oordeelt dat het in de geest is van het huidige Verdrag om eventuele voortzetting van de ACS–EU-samenwerking expliciet te koppelen aan de SDG-agenda, inclusief het benoemen van het gemeenschappelijk belang in mondiaal beheer van publieke goederen en het verder vormgeven van een politieke dialoog over elementen uit die agenda. Er liggen relatief nieuwe mogelijkheden in de sfeer van natuurlijke hulpbronnen voor een verduurzamende economie (o.a. hernieuwbare energie uit land en zee, water en industriebeleid). Op dit terrein ligt potentieel voor meer uitwisseling van informatie over en eventueel zelfs afstemming van posities en gezamenlijk optreden in de toekomst. Met hun numerieke meerderheid in bepaalde internationale fora zouden de EU en de ACS-landen zo agendering en besluiten op mondiaal niveau wellicht sterker kunnen beïnvloeden.

Vorm van de ACS–EU-samenwerking
Een van de belangrijke kenmerken van ACS–EU-samenwerking tot nu toe is dat die heeft plaatsgevonden op basis van verdragen. Het gegeven dat de inhoudelijke prioriteiten, instituties en procedures vastgelegd zijn in een voor langere tijd gezamenlijk afgesproken juridisch bindend document heeft het niveau van eigenaarschap, de voorspelbaarheid, de betrouwbaarheid en het gezag van de samenwerking goed gedaan. Hierop terugkomen zou door de ACS-groep en anderen wellicht uitgelegd worden als ‘downgrading’ van de samenwerking en gezien worden als een negatief signaal. Bovendien is één van de grote verdiensten van ACS–EU-samenwerking uit het verleden nu juist de wederkerigheid en gezamenlijk overeengekomen uitgangspunten in plaats van unilateraal door de EU opgestelde bepalingen. Moderne ontwikkelingshulp kan immers geen afgeleide van een afhankelijke relatie zijn. Dit vereist aan de kant van de EU ook dat zij meer werk maakt dan in het verleden gebeurd is van het informeren van, en overleggen met, de ACS-landen over voor hen belangrijke beleidsontwikkelingen binnen de EU.

Zo bezien is er eigenlijk geen plaats (meer) in ACS–EU-betrekkingen voor unilateraal bepaalde relaties. De verdragsvorm van de samenwerking tussen de ACS en de EU biedt een structuur om samenwerking tussen twee mondige en actieve partners te verzekeren, op een manier waar een politieke strategie, beleidsmatige overeenkomst of een wijziging van het Verdrag van Lissabon, niet in zou kunnen voorzien.

De nadelen van een verdragsconstructie zijn onder andere dat die relatief star is doordat zowel de inhoud als de uitvoeringsprocedures niet aangepast kunnen worden aan nieuwe prioriteiten zonder formele verdragswijzigingen. Daar komt bij dat de ratificatieprocedure steeds stroever verloopt en sommige landen er lang over doen om tot ratificatie over te gaan. Dit probleem zou van tafel zijn als besloten zou worden om voor de toekomst de samenwerking niet langer bij verdrag vast te leggen.

Alles overziend spreekt de AIV een duidelijke voorkeur uit voor een wederkerig juridisch bindend document omdat naar de inschatting van de AIV de nadelen van deze basis voor samenwerking niet opwegen tegen de genoemde voordelen. De AIV adviseert de Nederlandse regering dan ook om hierop in te zetten in het onderhandelingsproces. Hierbij dient aangetekend te worden dat er alle aanleiding bestaat om kritisch te kijken naar welke onderdelen van het huidige Verdrag van Cotonou na 2020 echt nodig blijven, wat eventueel toegevoegd dient te worden en hoe de samenwerking efficiënter en effectiever zou kunnen worden. Een compacter, gestroomlijnder Verdrag dat zich eenduidiger en selectiever richt op een aantal prioriteiten en sterker inzet op de verwezenlijking daarvan, zou wenselijk zijn.

Bij de keuze voor de verdragsvorm dient rekening gehouden te worden met het feit dat er een grote kans is dat in eventuele onderhandelingen over een vervolgverdrag enkele lastige onderwerpen zullen opkomen die een flink negatieve invloed zouden kunnen hebben op het onderhandelingsklimaat en de onderlinge relaties tussen de ACS en de EU. Hierbij valt te denken aan: verwijzingen naar het Internationaal Strafhof, die met name binnen de Afrikaanse Unie zeer gevoelig liggen; verwijzingen naar de rechten van lesbiennes, homo’s, biseksuelen, transgenders en interseksuelen; en migratie, met name waar het terugnameverplichtingen betreft. Een goed uitgedachte, participatieve en kwalitatief goed uitgevoerde onderhandelings- en communicatiestrategie is voor deze onderwerpen noodzakelijk. Anders zouden zij wellicht tot deal-breakers kunnen verworden.

Zelfs als de ACS en EU samen ervoor zouden kiezen om op andere voet verder te gaan, en details van hun samenwerking op een andere manier dan in een verdrag of een ander juridisch bindend document vast te leggen, dan is het volgens de AIV van belang dat er in ieder geval een bindend algemeen overkoepelend instrument blijft bestaan waarin belangrijke gezamenlijke uitgangspunten – zoals de integrale benadering van ontwikkeling; het belang van coherentie en van mensenrechten als essentiële elementen – bindend vastgelegd worden.

Voor een toekomstige ACS–EU-relatie is het dus wenselijk dat overkoepelende elementen, zoals coherentie tussen economische samenwerking, handel, ontwikkelingshulp en politieke dialoog, en fundamentele waarden op het gebied van mensenrechten, de rechtsstaat en goed bestuur, en de ontwikkelingsdimensie van de EPAs, worden overgenomen in een vervolgovereenkomst, die liefst een gelijkwaardige juridische garantie zou moeten bieden als het Verdrag van Cotonou. Daarbij moet zo concreet mogelijk worden aangegeven hoe de genoemde overkoepelende elementen gerealiseerd kunnen worden. Voor mensenrechten is dat al in voldoende detail vastgelegd in het Verdrag van Cotonou, voor coherentie nog niet.

Landen en Gebieden Overzee
Al vaker is voorgesteld om de status van LGO’s niet langer te scheiden van die van ultraperifere gebieden (UPG’s). Daarmee zouden LGO’s onder Europees regionaal beleid gebracht kunnen worden en zou steun aan hun ontwikkeling kunnen worden gefinancierd uit de regionale structuurfondsen van de EU. Het LGO-besluit 2013 bevat enige aanknopingspunten voor een geleidelijk reduceren van de verschillen.

De AIV adviseert steun te verlenen aan dit voorstel om niet langer onderscheid te maken tussen LGO’s en UPG’s en hierop anticiperend de Caraïbische landen van het Koninkrijk te ondersteunen wanneer aansluiting gewenst lijkt bij de voor UPG geldende regelingen, dan wel de overgang naar deze status te maken.

Specifieke rol van Nederland
De AIV wijst erop dat Nederland, door middel van een constructief-kritische opstelling, een verschil kan maken in de discussies over de toekomst van ACS–EU-betrekkingen na 2020. De reputatie van Nederland op het terrein van internationale samenwerking en vooruitstrevende rol ten aanzien van coherentie tussen hulp, handel, economische en politieke samenwerking, en de concretisering daarvan in de vorm van het samenbrengen van handel en ontwikkelingshulp onder één minister, dragen daar allemaal toe bij. Ook de brokering rol die Nederland in het moeilijke onderhandelingsdossier van de Economic Partnership Agreements op zich genomen heeft en die door beide zijden positief gewaardeerd is, biedt een basis om een constructieve rol te spelen in het traject naar een post-Cotonou samenwerkingskader.

De positie van Nederland zou zelfs van strategische betekenis kunnen worden gezien het feit dat Nederland in de eerste helft van 2016 Voorzitter van de Raad van de EU zal zijn. Juist in die periode zullen de uitkomsten van de consultaties en mogelijk ook de implicaties daarvan duidelijk worden. De rol van Nederland als voorzitter, de inzet van minister Ploumen op het terrein van ACS–EU-handel en het mandaat van Commissaris Mimica zouden daarbij synergie kunnen geven. De AIV ziet het Nederlands voorzitterschap als een belangrijke kans om specifieke prioriteiten uit het Nederlandse beleid voor EU-ontwikkelingssamenwerking, zoals coherentie, te agenderen in de onderhandelingen.

Kenmerkend voor het Verdrag van Cotonou tot nu toe is immers dat het de relatie tussen economische samenwerking, handel, ontwikkelingshulp en politieke dialoog inhoudelijk goed regelt. Coherentie is ook opgenomen in het Verdrag van Lissabon (artikel 208), in relatie tot beleidsterreinen die van invloed zijn op ontwikkelingslanden, zoals landbouw, visserij, energiebeleid en klimaatverandering. De gedachte is dat men niet met de ene hand wegneemt wat men met de andere hand geeft. De integrale benadering van de ontwikkelingsproblematiek die het Verdrag van Cotonou voorstaat, biedt een goed kader om verder uitvoering te geven aan beleidscoherentie.

Binnen de EU wordt naar Nederland gekeken als een voortrekker op het gebied van coherentiebeleid. De inzet op coherentie vormt inderdaad een centraal element in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid, zeker nu de portefeuilles van buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking aan één Minister zijn toevertrouwd. Nu de ACS–EU-verhoudingen door de praktijk van de EPA-onderhandelingen enigszins verstoord zijn geraakt, is des te belangrijker dat vanaf nu de EU-handelsopvattingen beter doordrenkt worden met de meer geïntegreerde ontwikkelingslogica zoals die spreekt uit het Verdrag van Cotonou en uit de internationale agenda voor duurzame ontwikkeling.

Afsluitend kan worden gesteld dat sinds ondertekening van het Verdrag van Cotonou in 2000 de wereld sterk is veranderd. Voortzetting van de ACS-EU samenwerking is daarom niet vanzelfsprekend. Een besluit hiertoe dient overwogen te worden in het licht van nieuwe uitdagingen en een veranderende geopolitieke context. Uitgangspunt blijft dat de EU een waardengemeenschap is die verworvenheden als mensenrechten, de rechtsstaat en democratie hoog in het vaandel heeft staan. Het actief bevorderen van vrede en veiligheid in de wereld vormt een hoeksteen van haar buitenlandse beleid. Daarentegen ziet de EU zich door de nieuwe multipolaire verhoudingen geconfronteerd met een teruglopende geopolitieke inbreng.

In de samenwerking met de ACS-groep heeft Europa lange tijd gemeend dat alleen de ACS de vragende partij was. Dit is steeds minder het geval. Er is juist veel aan gelegen om het belang van politieke samenwerking in brede zin hernieuwd af te wegen en daarbij het belang van de verbondenheid van de EU met de ACS-groep serieus te nemen. De samenwerking heeft een rijk verleden en er is een enorme kennis opgebouwd.

Het advies van de AIV luidt daarom om onverkort in te zetten op een vervolgverdrag met de ACS-groep, met een grotere nadruk op politieke samenwerking. Samenwerking met de ACS-landen is een potentieel belangrijk medium om geopolitieke doelen op het vlak van duurzame ontwikkeling en vrede en veiligheid te behartigen. Nederland zou het voortouw moeten nemen om de samenwerking van de EU met de ACS-landen verder vorm te geven.

---------------------
1 Voor de niet-ACS minst ontwikkelde landen Afghanistan, Bangladesh, Bhutan, Cambodja, Laos, Myanmar, Nepal en Jemen, alle gelegen in Azië of het Midden-Oosten, is die regionale inbedding en eventuele andere overeenstemming met leden van de ACS-groep immers afwezig. Zuid-Soedan heeft wat dat betreft een andere positie en is momenteel het enige niet-ACS minst ontwikkelde land waarvoor toetreding tot de ACS-groep logsich zou kunnen zijn. Politieke problemen zouden hier wel nog een tijd in de weg kunnen staan.
Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Prof. Mr. J. G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB Den Haag


Datum  3 maart 2014
Betreft  Adviesaanvraag Herziening van het Verdrag van Cotonou



De associatie van de EU met de ACS landen vindt haar oorsprong in de oprichtingsgeschiedenis van de EU en in de herschikking van de relatie van lidstaten met voormalige koloniën, de ACS landen (Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan). Deze associatie werd nader vorm gegeven in de verdragen van Yaoundé in 1963, Lomé in 1975 en Cotonou in 2000. Dit maakt de ‘associatie’ van deze groep van landen met de EU, als reeds vastgelegd in het verdrag van Rome, tot een bijzondere.

De partnerschapsovereenkomst tussen de EU en de ACS-landen (het verdrag van Cotonou) loopt af in 2020. De discussie over de toekomst van de relatie tussen de ACS-landen en de EU dient nu gevoerd te worden om effect te kunnen sorteren op de komende verdragsonderhandelingen. Het verdrag is een unieke combinatie van ontwikkelingssamenwerking in één kader met handel, politieke samenwerking, veiligheid en migratie. Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), waaruit de EU haar ontwikkelingssamenwerking aan de ACS-landen bekostigt, vloeit voort uit het verdrag van Cotonou. Dit heeft voor een belangrijk deel de buitenlandse relaties van de EU met de ACS-landen vormgegeven. Het is een intergouvernementeel fonds dat buiten de EU-begroting staat.

Het verdrag van Lissabon noemt de ACS landen niet meer als groep. Dit wordt door sommigen gezien als een signaal van het afgenomen belang van de band tussen de EU en de ACS. Tevens konden de verdragsbepalingen die ACS-landen preferentiële toegang gaven tot de EU niet worden gehandhaafd omdat zij niet WTO-conform waren. Ten gevolge hiervan is de Europese Commissie met de afzonderlijke regio’s gaan onderhandelen over WTO conforme ontwikkelingsvriendelijke vrijhandelsverdragen (de zogenaamde Economic Partnership Agreements (EPA’s). De vraag rijst of de ontwikkelingsrelatie met ACS landen niet samengevoegd zou moeten worden met overige EU financieringsinstrumenten (zoals het Instrument voor ontwikkelingssamenwerking – DCI).

In het kader hiervan heeft het kabinet de volgende vragen:

  1. Moet er een follow-up komen op het Cotonou-verdrag? Zo ja, welke vorm zou dit moeten krijgen (al dan niet juridisch bindend) en wat zou de inhoud hiervan moeten zijn (welke onderwerpen)?
  2. Heeft de ACS-relatie (als eenheid) nog bestaansrecht en zo ja, op basis waarvan? Of zou het beter zijn met de regio’s afzonderlijk (Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan) afspraken te maken of juist te streven naar een geïntegreerde aanpak onder de EU-begroting? Zo ja, hoe zouden deze afspraken vorm gegeven moeten worden? Welke elementen van het verdrag van Cotonou zouden behouden moeten blijven?

Hierbij kunnen de volgende subvragen aan de orde komen:

  1. Hoe is de samenwerking van de EU met de ACS-landen te beoordelen vanuit het perspectief van OS-handel, politieke samenwerking, veiligheid en migratie? Welke resultaten heeft het Verdrag van Cotonou opgeleverd en hoe is de balans (positief/negatief) indien vergeleken met andere samenwerkingsmodellen?
  2. Worden in de samenwerking met de ACS-landen strategische samenwerkingsdoeleinden van de EU behartigd, in bijvoorbeeld het kader van duurzame ontwikkeling (sociaal, economisch, ecologisch), hernieuwbare energie, grondstoffen, migratie, mensenrechten en vredesopbouw en rechtstaat? Hoe effectief is deze samenwerking in vergelijking met samenwerking met andere (deels overlappende) regionale samenwerkingsverbanden (zoals de Afrikaanse Unie, SADC, Comesa, ECOWAS e.a.)?
  3. Wat is de invloed van de EU in de ACS en welke rol spelen nieuwe machten zoals de BRICS (Brazilië, Rusland, India, China, Zuid-Afrika) op het bepalen van de agenda? Welke (potentiële) rol speelt de ACS in ‘global governance’?
  4. In hoeverre is de governance structuur van het partnerschap van invloed op de kwaliteit van de samenwerking?
  5. Welke rol zou Nederland op zich moeten nemen bij de onderhandelingen over een eventueel opvolgingsverdrag van Cotonou? In de EPA onderhandelingen nam NL een ‘brokering role’ op zich, hoe is deze rol geapprecieerd door de EU en de ACS?
  6. Wat zijn de factoren inclusief tijdsmomenten op weg naar 2020 die het besluitvormingsproces zouden kunnen versoepelen of bemoeilijken?
  7. In hoeverre en op welke manier speelt het al dan niet afsluiten van de EPA’s een rol voor de toekomst van het verdrag van Cotonou?
  8. Wat is de mening van de ACS-landen over de herziening en welke mogelijkheden zien zij voor een verbeterde wederkerige relatie?
  9. Wat zijn de consequenties van een eventuele verandering van de relaties met de ACS-landen voor de Landen en Gebieden Overzee (LGO)?1

Het advies zou januari 2015 afgerond dienen te zijn met het oog op de opstelling van een eventueel onderhandelingsmandaat van de EU.

Ik zie uw advies met veel belangstelling tegemoet.

Frans Timmermans
Minister van Buitenlandse Zaken
Lilianne Ploumen
Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking


 

 

____________________________

1 In het LGO besluit van 25 november 2013, 2013/755/EU, wordt gestreefd naar een wederkerig partnerschap ter ondersteuning van de duurzame ontwikkeling van de LGO (para. 5) en een directe relatie gelegd met het EOF (paras. 32/34 en arts. 75a, 77, 78, 85-87, 91, 96(4)).
Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Prof. Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum    24 september 2015
Betreft     Kabinetsreactie AIV advies Herziening van het verdrag van Cotonou



Hierbij bied ik u de kabinetsreactie op het AIV-advies nr. 93 ‘ACS-EU-samenwerking na 2020: Op weg naar een nieuw partnerschap?’ aan.


 

De Minister van Buitenlandse Zaken,


Bert Koenders
 
De Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking,

Lilianne Ploumen
 

_____________________________________________________________________________

 

Kabinetsreactie AIV Advies ‘ACS-EU samenwerking na 2020: op weg naar een nieuw partnerschap?’

Op 4-5 juni 2015 vierde de ACS-groep haar veertigjarig bestaan. De ontwikkelingsrelatie tussen de Europese Unie en deze inmiddels 79 landen in Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille Oceaan (ACS) gaat zelfs nog verder terug. In 1957 werd bij de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap al een hulpfonds opgericht, de voorloper van het huidige Europese Ontwikkelingsfonds (EOF). Sinds 2000 wordt het partnerschap vormgegeven door het verdrag van Cotonou. Doelstelling is armoedebestrijding en geleidelijke integratie van ACS-landen in de wereldeconomie. In 2020 loopt het verdrag af: een uitgelezen kans om de ACS-EU samenwerking grondig tegen het licht te houden. Om voor te sorteren op de onderhandelingen over de herziening van het partnerschap en in het licht van het Nederlands EU-voorzitterschap in de eerste helft van 2016, heeft het kabinet de AIV op 3 maart 2014 om advies gevraagd. Centraal stond de vraag of de huidige ACS-EU partnerschapsovereenkomst voortzetting verdient en zo ja in welke vorm en met aandacht voor welke onderwerpen.

Op 27 mei 2015 is het AIV advies nr. 93 ‘ACS-EU samenwerking na 2020: op weg naar een nieuw partnerschap?’ aan uw Kamer aangeboden. Hieronder volgt de reactie van het kabinet. In deze brief wordt ook de stand van het onderhandelingsproces weergegeven, als ook de voorbereiding van Nederlandse activiteiten tijdens het EU-voorzitterschap.

Algemeen

Het kabinet is van mening dat het advies waardevolle analyses bevat over de veranderde geopolitieke en economische context en de interne ontwikkelingen binnen de EU en ACS-groep sinds de ondertekening van het verdrag van Cotonou. De AIV staat terecht ook stil bij het belang van de post-2015 agenda die in de maak is – waarin coherentie en universaliteit een centrale plaats innemen - als referentie voor de toekomstige richting van het partnerschap tussen de EU en de ACS. Het rapport biedt daarnaast een overzicht van concrete ervaringen die zijn opgedaan met de samenwerking binnen het kader van het verdrag van Cotonou, zonder de pretentie te hebben volledig te zijn.

Het kabinet deelt de visie van de AIV dat de betrekkingen tussen de ACS en de EU aan een fundamentele herziening toe zijn. Op dezelfde voet doorgaan met licht aangepaste inhoud zou een gemiste kans zijn. Tegelijkertijd veronderstelt het rapport dat de Europese Commissie “voorzichtig lijkt aan te sturen op een vervolgovereenkomst op het Verdrag van Cotonou”. Dit betekent volgens het kabinet echter niet automatisch een vervolgverdrag met de ACS-landen als collectief. In verschillende fora heeft de Europese Commissie benadrukt alle mogelijkheden – waaronder alternatieven voor een verdrag en alternatieven voor de ACS als collectief - te zullen onderzoeken. De Commissie maakt hierop één uitzondering: de ‘nuloptie’. De ACS-landen zijn belangrijke partners en de EU wil deze relatie absoluut bestendigen. Het kabinet deelt deze visie. Het is evident dat vruchtbare samenwerking tussen de EU en de landen in Afrika, Cariben en Stille Oceaan een wederzijds belang dient. Deze gelegenheid moet worden benut om alle mogelijke opties grondig te onderzoeken om tot een modern, gelijkwaardig en effectief partnerschap met de ACS-landen te komen dat uitstijgt boven een donor-ontvanger relatie en is gebaseerd op een coherent en geïntegreerd EU extern beleid.

Een gedegen analyse van wat ‘Cotonou’ heeft gebracht moet hierbij het uitgangspunt zijn. Het AIV advies biedt een goed startpunt, maar verdere analyse is noodzakelijk. Het kabinet verwacht dat de Commissie haar inzet zal bepalen op basis van een gedegen onderzoek en interne reflectie. Het zou onverstandig zijn te kiezen voor de weg van de minste weerstand, gebaseerd op gepercipieerde veronderstellingen en gevestigde belangen.

Economische Partnerschapsakkoorden

Het rapport bevat ook een analyse van de ervaringen met de Economic Partnership Agreements (EPAs). Hoewel deze waardevolle elementen bevat, doet deze volgens het kabinet onvoldoende recht aan de EU inzet om te acteren binnen de randvoorwaarden die door de WTO waren opgelegd vanwege discriminatoire handelsregelingen met de ACS. Zo gaat de AIV grotendeels voorbij aan de negatieve gevolgen van deze preferenties voor niet-ACS ontwikkelingslanden. De AIV merkt terecht op dat het besluit om handelsovereenkomsten met regio’s afzonderlijk af te sluiten druk heeft gelegd op de onderhandelingen, maar suggereert ten onrechte dat een EPA met de ACS als geheel mogelijk zou zijn geweest. Met de keuze voor regio’s is bovendien aangesloten bij bestaande regionale economische instituties en vrijhandelszones. Het onderhandelingsproces was inderdaad moeizaam, dat is beide partijen aan te rekenen – ook de EU zoals de AIV constateert. Maar de notie dat ACS landen om binnenlands politieke redenen (en vanuit onderhandelingsoogpunt) weinig baat hadden bij een actieve promotie van de EPAs in eigen land, ontbreekt volledig in het rapport. De opvatting van de AIV dat de (interim-)EPAs “eerder de geest ademen van een vanuit Brussel aangedreven handelslogica dan van een brede ontwikkelingsvisie” deelt het kabinet dan ook niet. De EPAs zijn handelsakkoorden waarin de ontwikkelingsdimensie een centrale plaats inneemt: de overgangsbepalingen en asymmetrie van marktopening zijn ruimhartiger dan in ieder ander handelsakkoord van de EU. De ACS landen worden bovendien met ontwikkelingsfondsen ondersteund in de uitvoering ervan.

Reactie conclusies en aanbevelingen

De ACS als collectief

De AIV stelt dat de EU-ACS relatie strategischer had kunnen worden ingezet om gezamenlijke politieke doelen (op het wereldtoneel) te kunnen bereiken. Zo hadden de ACS en de EU binnen de Verenigde Naties de handen ineen moeten slaan: bij elkaar hebben deze landen immers een numerieke meerderheid. Dergelijke politieke samenwerking is onvoldoende van de grond gekomen; de relatie is vooral blijven steken in een ontwikkelingsrelatie en in onderhandelingen over EPAs – dat laatste met frisse tegenzin van ACS-zijde, aldus de AIV. De AIV zou de politieke samenwerking met de ACS-landen op een hoger plan willen tillen en pleit om die reden voor handhaving van de ACS als collectief. Deze zienswijze wordt ook uitgedragen door zegslieden binnen de ACS-instituties. Het kabinet vindt dat deze keuze in de eerste plaats aan de ACS-landen zelf is. De AIV onderbouwt de meerwaarde van het collectief vooral op de numerieke meerderheid van de ACS-landen en de EU-lidstaten in verschillende internationale fora. De vraag rijst waarom hier de afgelopen veertig jaar nauwelijks effectief gebruik van gemaakt kon worden. De ACS heeft zich buiten Brussel niet omgevormd tot een politiek machtsblok van betekenis. Internationale onderhandelingen in multilateraal kader verlopen via andere verbanden zoals de G77. Het lijkt onwaarschijnlijk dat de ACS als groep in de toekomst wel krachtiger zal gaan opereren in internationale organisaties.

De AIV merkt terecht op dat regionalisering een onomkeerbaar fenomeen vormt. Het belang van regionale organisaties zoals de Afrikaanse Unie (AU) groeit. Ook de EPAs zijn tussen de EU en regionale verbanden tot stand gekomen. Het kabinet vindt daarom niet dat de ACS per definitie als collectief zou moeten worden gehandhaafd, zeker niet wanneer de ACS-landen blijkgeven van een behoefte zich politiek meer regionaal te organiseren of als dat ten koste zou gaan van samenwerking tussen de EU en de verschillende regio’s. De gedachte de relatie nadrukkelijker op een regionale leest te schoeien is volgens het kabinet geen onlogische en zou in ieder geval serieus onderzocht moeten worden. Als blijkt dat samenwerking ‘van Unie tot Unie’ effectiever kan zijn, omdat dit beter is toegesneden op de behoeften van de verschillende regio’s, dan zou deze optie zeker overwogen moeten worden.

Het functioneren van de ACS-EU instellingen dient - zoals de AIV opmerkt - grondig tegen het licht gehouden te worden. DE AIV benoemt hierbij vooral het formele karakter en het uitblijven van politieke betrokkenheid, vooral aan EU-zijde. De afwezigheid op politiek niveau van EU-ministers wordt aan ACS-zijde als een gemis ervaren, maar andersom kan worden opgemerkt dat relevantie en effectiviteit politieke betrokkenheid zouden vergroten. Hervormingen zijn in dat licht noodzakelijk. Het recente besluit het Centre for the Development of Enterprise (CDE) te sluiten wegens disfunctioneren en gebrek aan resultaat is hiervan een voorbeeld, dat ook door de AIV wordt aangehaald. Overigens kwam dit besluit tot stand na jaren van aandringen, niet in de laatste plaats door Nederland. Een moderne aanpak met multistakeholder participatie zou beter geborgd moeten worden. De aanbeveling van de AIV dat financiële zelfredzaamheid van het ACS-secretariaat in Brussel de onafhankelijkheid van de ACS-groep zou bevorderen, is belangrijk. Nog belangrijker vindt het kabinet een nadrukkelijkere koppeling van de instituties aan de strategie en doelstellingen van het partnerschap, om ook daadwerkelijk als vehikel voor de samenwerking te kunnen fungeren.

Vorm van de ACS-EU-samenwerking

Tot nu toe is de ACS-EU samenwerking altijd juridisch bindend vormgegeven. Het kabinet deelt de visie van de AIV dat dit ten goede kwam aan de voorspelbaarheid, betrouwbaarheid en het niveau van eigenaarschap van het partnerschap. Dat een andere vorm van samenwerking door ACS-zijde mogelijk als “downgrading” zou kunnen worden ervaren is dan ook zeker iets om rekening mee te houden tijdens de onderhandelingen. De stelling dat een verdragsrelatie noodzakelijk is voor wederkerigheid en gezamenlijk overeengekomen uitgangspunten deelt het kabinet echter niet. De post-2015 ontwikkelingsagenda waarin veel meer nadruk zal komen te liggen op universaliteit is hiervan een goed voorbeeld. In haar advies aan de regering om in te zetten op een wederkerig juridisch bindend document, lijkt de AIV voorbij te gaan - of te weinig gewicht te geven - aan een aantal belangrijke overwegingen:

  • Een vervolgverdrag met alleen de ACS kan de tweedeling binnen het Europees ontwikkelingsbeleid bestendigen. Er is in deze tijd geen rechtvaardiging meer voor het onderhouden van fundamenteel andere relaties met één groep ontwikkelingslanden uitsluitend op basis van een koloniaal verleden. EU-steun zou gebaseerd moeten zijn op ontwikkelingsperspectieven van derde landen, niet op een “ACS-label”.
  • Met de voorziene inwerkingtreding van de Economische Partnerschapsovereenkomsten (EPAs) en het voornemen van de Europese Commissie het EOF onder de EU begroting te brengen1, lijkt weinig substantie te resteren voor een verdrag. Voor een intensieve politieke dialoog is een juridisch bindend verdrag niet de enige optie.
  • Zonder de directe koppeling met ontwikkelingssamenwerking en handel lijkt het bovendien onwaarschijnlijk dat een vervolgverdrag door voldoende landen zal worden geratificeerd, waarmee de inwerkingtreding twijfelachtig wordt. Dit zou politiek zeer onwenselijk zijn na moeizame onderhandelingen en inzet van schaarse middelen. De onderhandelingen zullen niet gemakkelijk zijn vanwege een aantal thema’s, zoals LGBT-rechten en het Internationaal Strafhof, waar een deel van de ACS er een andere visie op nahoudt dan de EU. Ook de migratie-agenda, waar een duidelijk wederzijds belang ligt, bleek tijdens de tweede herziening van Cotonou in 2010 een groot struikelblok.

In het licht van bovenstaande, is het volgens het kabinet belangrijk om een open discussie te voeren over bij welke vorm de wederzijdse belangen het beste gediend zijn. Het aflopen van het verdrag biedt daarvoor nu juist een unieke kans. Hierbij moeten de goede dingen van ‘Cotonou’ zeker worden behouden. Betrokkenheid van de ACS-landen, maar ook andere actoren, bij dit proces is uiteraard cruciaal voor het slagen ervan.

Modern, coherent en geïntegreerd Europees extern beleid

De AIV merkt terecht op dat het verdrag van Cotonou een voorbeeldfunctie heeft vervuld. Zeker waar het gaat om de samenhang tussen politieke-, economische- en ontwikkelingssamenwerking en de wederkerigheid van het partnerschap. Dit geldt ook voor het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF). In de loop der jaren zijn de ontwikkelingssteun uit het EOF enerzijds, en het ontwikkelingssamenwerkingsinstrument dat onder de EU-begroting valt (het DCI) anderzijds, zowel inhoudelijk (armoedefocus) als procedureel (programmering), met elkaar in lijn gebracht.

De AIV plaatst vraagtekens bij het kabinetstandpunt zich in te zetten voor opname van het EOF in de EU begroting. Op deze manier zou de groepsbenadering komen te vervallen – dit zou volgens de AIV tot het loslaten van het beginsel van wederkerigheid leiden. Het kabinet deelt de notie dat de positieve aspecten zoals wederkerigheid en wederzijdse verantwoordelijkheid geborgd moeten worden wanneer het EOF onder de EU begroting wordt gebracht. Tegelijkertijd is het van belang dat alle steun die de EU geeft aan derde landen onder hetzelfde juridisch raamwerk valt en dezelfde democratische controle door het Europees Parlement geniet. Dit is overigens geheel in lijn met de wens om tot een coherent en geïntegreerd extern beleid te komen, zoals de Commissie Juncker voorstaat, daarin gesteund door Nederland. Het kabinet zal zich er dan ook voor blijven inzetten om het EOF onder de EU begroting te brengen voor een coherenter EU ontwikkelingsbeleid, en zal hierbij uiteraard oog houden voor het behoud van de positieve aspecten van het EOF.

Landen en Gebieden Overzee

De AIV was ook gevraagd te adviseren over de consequenties van een eventuele verandering van de relaties met ACS-landen voor de Landen en Gebieden Overzee (LGO’s). De AIV adviseert steun te verlenen aan het voorstel om niet langer onderscheid te maken tussen LGO’s en ultra perifere gebieden (UPG’s) en hierop anticiperend de Caribische landen van het Koninkrijk te ondersteunen wanneer aansluiting gewenst lijkt bij de voor UPG geldende regelingen, dan wel de overgang naar deze status te maken. Het kabinet merkt op dat er binnen de EU geen officieel voorstel is gedaan om het onderscheid tussen LGO en UPG op te heffen en dat dit ook niet wordt verwacht. Wel kunnen LGO er voor kiezen om over te gaan tot convergentie van hun wetgeving aan het EU acquis. Het kabinet neemt de aanbeveling om de Nederlandse LGO’s te ondersteunen, mochten zij een statuswijziging wenselijk achten ter harte. Een mogelijke statuswijziging voor Caribische Nederland (Bonaire, St, Eustatius en Saba) wordt meegenomen in de Staatkundige evaluatie die dit jaar zal worden afgerond. De drie autonome landen van het Koninkrijk hebben op dit moment geen intentie uitgesproken hun status van LGO te willen loslaten ten faveure van een UPG-status. Dat laatste zou betekenen dat zij gehouden zijn aan de invoering van het EU acquis en – op termijn – de euro.

Specifieke rol van Nederland

Het kabinet deelt de analyse van de AIV over de mogelijke rol die Nederland kan spelen in de herziening van de EU-ACS relatie. Vanuit een positief-kritische opstelling en een geïntegreerde visie op buitenlands beleid, waaronder hulp en handel, kan Nederland volgens de AIV een verschil maken in de post-2020 discussie. Tegelijkertijd biedt dit voor Nederland kansen de coherentieagenda verder vorm te geven tijdens het EU-voorzitterschap in de eerste helft van 2016.

Het kabinet onderschrijft de conclusie van de AIV dat samenwerking met ACS-landen een belangrijk medium is om doelen op het gebied van duurzame, inclusieve ontwikkeling en vrede en veiligheid te bereiken. De consequentie die de AIV hieraan verbindt voor de Nederlandse inzet - “onverkort in te zetten op een vervolgverdrag” – vindt het kabinet echter onvoldoende overtuigend. Nederland zal in EU verband de komende tijd juist pleiten voor een open vizier, voor een gedegen interne evaluatie van het “acquis van Cotonou” en voor tijdige betrokkenheid van ACS-landen. Om de relatie vervolgens zo vorm te geven dat deze past binnen een modern, coherent en geïntegreerd extern beleid van de Unie. Dit veronderstelt een gelijkwaardig en effectief partnerschap met de ACS-landen dat daadwerkelijk kan bijdragen aan vrede en veiligheid, duurzame ontwikkeling en inclusieve groei en dat past binnen de nieuwe verhoudingen en aansluit bij de post-2015 agenda.

Onderhandelingstraject

De onderhandelingen met de ACS landen over de toekomst van Cotonou starten formeel uiterlijk 1 oktober 2018.2 In voorbereiding op de EU-standpuntbepaling die hieraan vooraf dient te gaan heeft de Commissie in maart en april 2015 een aantal rondetafelbijeenkomsten georganiseerd over verschillende onderwerpen.3 Op deze manier werd input verkregen vanuit diverse invalshoeken: lidstaten, EU-instellingen, maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en denktanks. Nederland heeft de organisatie van de bijeenkomst over ‘stakeholders en instituties’ voor zijn rekening genomen. Doelstelling van de rondetafelbijeenkomsten was vooral het formuleren van de juiste vragen als input voor het Groenboek dat in oktober 2015 verwacht wordt. Op basis van het Groenboek worden publieke consultaties gelanceerd, de uitkomsten hiervan zullen tijdens het Nederlands voorzitterschap worden gepresenteerd. Deze zullen op hun beurt weer dienen als basis voor een Mededeling. HV Mogherini voorziet een eerste formele discussie over post-Cotonou tijdens de Raad Buitenlandse Zaken van oktober 2015.

Een groot aantal lidstaten, waaronder Nederland, heeft de Commissie en de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) verzocht om een eigen analyse en appreciatie te maken van wat Cotonou heeft opgeleverd. Op deze manier proberen lidstaten een intern reflectieproces bij de Commissie te stimuleren en tegelijkertijd antwoorden te krijgen op belangrijke vragen over geleerde lessen. Vragen die gesuggereerd worden in het verzoek gaan bijvoorbeeld over de effectiviteit van de politieke dialogen, de resultaten van samenwerking in multilaterale fora en de waarde van de gezamenlijke instituties. Dit proces zal parallel aan de publieke consultaties lopen en eveneens dienen als input voor de Mededeling. Tegelijkertijd werkt het European Centre for Development Policy Management (ECDPM) onder andere met Nederlandse steun aan een ‘political economy analysis’ van de EU-ACS relatie. De resultaten daarvan worden dit najaar verwacht en tijdens het Luxemburgs voorzitterschap van de Raad gepresenteerd.

Op 28 en 29 mei jl. is er tijdens de jaarlijkse ACS-EU Joint Ministerial Council voor het eerst formeel met de ACS-zijde van gedachte gewisseld over de toekomst van de betrekkingen. Dit betrof voornamelijk nog proces informatie. Ook de ACS-zijde is intern begonnen aan een reflectieproces, met onder meer aandacht voor de waarde van de ACS als collectief. De nieuwe Secretaris-Generaal van de ACS-groep heeft ambitieuze plannen voor de groep als “leidende transcontinentale organisatie” en meent zo ook een aantrekkelijkere partner voor de EU te kunnen zijn in de toekomst. Eurocommissaris Mimica (Ontwikkelingssamenwerking) erkende tijdens de ministeriële bijeenkomst de waarde van het partnerschap, maar bepleitte wel nadrukkelijk flexibiliteit in het onderhandelingsproces.

Dit zal ook de inzet zijn van het Nederlands EU-voorzitterschap. Zoals de AIV opmerkte, kan Nederland een bijdrage leveren aan de discussie vanuit een positief-kritische opstelling en een geïntegreerde visie op buitenlands beleid, waaronder hulp en handel. In samenwerking met ECDPM zal Nederland concrete alternatieven voor een verdrag onderzoeken – iets dat tot op heden nog ontbreekt in het debat. In samenspraak met HV Mogherini zal Nederland een discussie hierover agenderen voor de informele RBZ/Ontwikkelingssamenwerking die Nederland begin 2016 voornemens is te organiseren. Nederland zal tijdens het EU-voorzitterschap zo goed mogelijk bijdragen aan een open en transparant debat op zoek naar de vorm en inhoud die zicht het beste lenen voor een modern, gelijkwaardig en effectief partnerschap met de ACS-landen.

Tijdens het Nederlandse voorzitterschap vindt ook de halfjaarlijkse EU-ACS Joint Parliamentary Assembly (JPA) plaats, in mei 2016. Nederland zal zijn betrokkenheid bij de interparlementaire samenwerking tussen de EU en de ACS onderstrepen door bij te dragen aan de inhoudelijke invulling van de JPA. Hierbij zou Nederland zeker aandacht willen schenken aan de toekomst van de ACS-EU betrekkingen.

________________________

1 Zie ER conclusies 7-8 februari 2013: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/135344.pdf.
2 Verdrag van Cotonou, artikel 95(4).
3 Onderwerpen van de zeven rondetafelbijeenkomsten waren: type partnerschap; toegevoegde waarde van ACS in toekomstig algemeen OS-raamwerk; implementatiemechanismen; stakeholders en instituties; regionale integratie en handel; mondiale uitdagingen; en demografische ontwikkelingen.
Persberichten

VOORTZETTING ACS-EU SAMENWERKING BIEDT VOLDOENDE PERSPECTIEF
 

Den Haag, 13 mei 2015

De Europese Unie (EU) onderhoudt al sinds het midden van de vorige eeuw speciale betrekkingen met een groep landen uit Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan (ACS). Heeft de samenwerking die vijftien jaar geleden werd vastgelegd in een partnerschapsovereenkomst nog zin, zo vroeg de regering aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). De overeenkomst loopt in 2020 af en in de praktijk komt minder uit de verf dan volgens afspraken mogelijk is. Een vervolg verdient serieuze aandacht, stelt de AIV. De veranderende geopolitieke context en uitdagingen op het gebied van vrede en veiligheid en duurzame ontwikkeling geven daartoe alle aanleiding. Dit constateert de AIV in een vandaag gepubliceerd advies.

De samenwerking tussen de EU en de ACS-groep is traditiegetrouw gericht op ontwikkelingshulp, economische samenwerking en handel. In 2000 kwam ook het instrument van politieke dialoog erbij. Die zou zich richten op onderwerpen als mensenrechten, democratisering en de rechtsstaat. De samenhang tussen al deze onderdelen maakt de samenwerking tussen de EU en de groep ACS-landen uniek, naast geografische reikwijdte (de blokken tezamen omvatten inmiddels 117 landen) en historische relaties.

Maar de praktijk is weerbarstig. De samenwerking blijft soms steken in goede bedoelingen en de resultaten van de inspanningen vallen tegen. Zo heeft politieke dialoog zich voornamelijk beperkt tot overleg op individueel landenniveau en zijn onderhandelingen over handelsakkoorden grotendeels op zichzelf komen te staan. Hierdoor ontbreekt het aan goede afstemming tussen ontwikkelings- en handelsdoelstellingen. Bovendien is een aantal van de bij de uitvoering betrokken instellingen dringend aan vernieuwing toe.

Toch moet deze kritiek in een bredere context worden geplaatst, meent de AIV. De jarenlange ervaring met de praktijk van samenwerking met de ACS-landen heeft voor de EU ook een rijke bron betekend waaruit geput kon worden bij het vormgeven van de samenwerking met andere ontwikkelingslanden. De balans opmakend van de betrekkingen tot nu toe, pleit de AIV voor voortzetting van de speciale samenwerkingsrelatie van de EU met de bijna tachtig ontwikkelingslanden in de ACS-groep, die immers verspreid zijn over drie continenten en veelzijdige relaties kennen met opkomende economieën als India en China. Een extra motivatie vormt dat Europa zich geconfronteerd weet met teruglopende geopolitieke inbreng als gevolg van nieuwe multipolaire verhoudingen en de economische opkomst van Azië. Wel vindt de AIV dat de samenwerking strategischer van aard zou moeten zijn en gericht op het nastreven van gezamenlijke politieke doelen.

De AIV is voorstander van hernieuwde samenwerking op basis van een wederkerig juridisch bindend document dat zich eenduidig en selectief inzet op een aantal prioriteiten. De focus zou vooral moeten komen te liggen op het versterken van politieke dialoog tussen de ACS en de EU als collectief. Ook is de AIV van mening dat voortzetting van samenwerking gekoppeld dient te worden aan de internationale agenda voor duurzame ontwikkeling die in september 2015 zal worden vastgesteld.

Belangrijk is dat Nederland een verschil kan maken in de discussie over toekomstige samenwerking. Ons land bekleedt het voorzitterschap van de Raad van de EU in de eerste helft van 2016. De AIV meent dat ons land middels een constructief-kritische opstelling het voortouw zou moeten nemen in het onderhandelingsproces om een vervolgverdrag overeen te komen.