Inzet van snelle reactiemachten

28 oktober 2015 - nr.96
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

1          Conclusies

In 2007 bracht de AIV het advies ’Inzet van de krijgsmacht: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming’ uit.1 Sindsdien hebben zich bij de EU Battlegroups, bestemd voor crisisbeheersingstaken, weinig wezenlijke veranderingen voorgedaan. De Battlegroups zijn niet ingezet en het concept is vrijwel ongewijzigd. Hardop wordt de vraag gesteld of het zin heeft door te gaan met deze snelle reactiemacht, ‘use them or lose them’. Ook de NATO Response Force (NRF), bestemd voor crisisbeheersingstaken en collectieve verdediging, is tot voor kort nauwelijks benut. De NRF is tweemaal ingezet voor humanitaire operaties en bij presidentsverkiezingen in Afghanistan. Recent heeft de NFR echter aan relevantie gewonnen. In reactie op de verslechterende veiligheidssituatie aan de oostgrens van het NAVO-verdragsgebied heeft de NAVO in 2014 besloten tot herstructurering van de NRF, onder meer door de oprichting van de Very High Readiness Taskforce (VJTF), ook wel ‘flitsmacht’ genoemd vanwege de korte reactietijd van deze eenheden. Het bestaansrecht van de NRF staat dus niet ter discussie.

De veiligheidssituatie in Europa is drastisch gewijzigd. Met het ingrijpen van Rusland in Oekraïne, de opmars van ISIS in Syrië en Irak en de desintegratie van Libië, is aan de grenzen van Europa een ‘gordel van instabiliteit’ ontstaan die een directe bedreiging vormt voor de veiligheid van het Europese continent. De Europese lidstaten kunnen zich niet onttrekken aan de noodzaak zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de eigen veiligheid, ook als dit een militaire interventie betreft. De EU ontwikkelt daarom een nieuwe veiligheidsstrategie. Internationale defensiesamenwerking heeft in Europa, zowel bi- als multinationaal, een enorme vlucht genomen. Gaandeweg ontstaan in toenemende mate permanente militaire samenwerkingsverbanden zoals de Visegrad-group, de Weimar-samenwerking en de Joint Expeditionary Force.

De nationale en internationale besluitvormingsprocedures zijn de afgelopen jaren grosso modo ongewijzigd gebleven. Binnen de EU is wel een fast track-procedure geïntroduceerd maar dit heeft niet geresulteerd in inzet van de Battlegroups. Binnen de NAVO wordt gewerkt aan de versnelling van de plannings- en besluitvormingsprocedures. De bevoegdheid voor SACEUR om eenheden alvast gereed te stellen, maakt hiervan onderdeel uit. Op ministerieel en parlementair niveau is sprake van toenemende aandacht voor de besluitvormingsprocedures. Zo is al een aantal malen inzetscenario’s geoefend door ministers van Defensie in zogenaamde political exercises (POLEX). In het kader van de Interparliamentary Conference (IPC) is meermalen over de parlementaire besluitvormingsprocedures gesproken.

De hoofdvraag in de adviesaanvraag van het kabinet luidt:
Zijn er verdere aanpassingen nodig van nationale en internationale besluitvormingsprocedures om de besluitvorming over het gebruik van snel inzetbare militaire eenheden te vergemakkelijken en beter in lijn te brengen met de noodzakelijke snelheid van handelen in crises en zo ja, welke?

Het uitblijven van de inzet van de EU Battlegroups en de NRF/VJTF voor crisisbeheersingstaken, wordt naar het oordeel van de AIV niet veroorzaakt door de nationale en/of internationale besluitvormingsprocedures. Keer op keer is gebleken dat de lidstaten simpelweg niet bereid waren om eenheden ter beschikking te stellen. De AIV is ervan overtuigd dat dit gebrek aan bereidheid samenhangt met de huidige stand van de Europese defensiesamenwerking en de publieke steun voor Europese integratie. Een snellere ontwikkeling laat zich niet afdwingen.

Niet zozeer een wijziging van de besluitvormingsprocedures als wel een verandering van de opzet en het concept van de Battlegroups zou, naar de opvatting van de AIV een eventuele inzet waarschijnlijker maken. De eventuele inzet van de NRF/VJTF is als gevolg van de verslechterende verhouding met Rusland in een ander daglicht komen te staan. Zowel het concept als de besluitvormingsprocedures zijn aan de gewijzigde omstandigheden aangepast waardoor inzet ten behoeve van de collectieve verdediging mogelijk wordt.

De eerste deelvraag van het kabinet luidt:
Wat zijn de factoren die inzet voor operaties van de snel inzetbare eenheden, zoals de EU Battlegroups, de NAVO NRF en de JEF tot nu toe hebben verhinderd en welke aanpassingen in de concepten en besluitvormingsprocedures voor snelle reactiemachten zijn nodig om besluitvorming te versnellen?

Het niet inzetten van de EU Battlegroups en de NRF voor crisisbeheersingstaken is het gevolg van de volgende factoren:

  1. De structuur en opzet van de EU Battlegroups en de NRF: de rotatieschema’s van beide snelle reactiemachten liggen lang van te voren vast, missen flexibiliteit en de samenstelling is in hoge mate toevallig. Het is nogal wat gevraagd om op een relatief laag niveau, bataljonsniveau, intensieve internationale samenwerking te organiseren. De samenstelling van de EU Battlegroups wisselt elke zes maanden en de samenstelling van de NRF elke twaalf maanden, continuïteit ontbreekt. Verlenging van deze periode zou meer continuïteit geven en kosten besparen. Ook is de omvang van de Battlegroups beperkt. Dat begrenst het aantal crisisbeheersingstaken waarvoor de Battlegroups effectief kunnen worden ingezet. De Battlegroups hebben geen eigen follow on forces.
  2. Bij de EU Battlegroups ontbreekt centrale militaire planning en operationele aansturing – bij elke Battlegroup wisselt eveneens het hoofdkwartier – waardoor tijd verloren gaat en afbreuk wordt gedaan aan de slagvaardigheid van de EU.
  3. Tussen de lidstaten bestaan aanzienlijke verschillen qua militair-strategische cultuur op defensiegebied, zoals uiteenlopende doctrines en/of een andere kijk op rules of engagement. Daarnaast hebben de lidstaten uiteenlopende visies op de rol van de EU op veiligheidsgebied en de rol van de EU Battlegroups daarbij. Tevens zijn er grote verschillen tussen de militaire capaciteiten van de afzonderlijke lidstaten.
  4. Zowel bij de Battlegroups als bij de NRF ontneemt het ontbreken van gemeenschappelijke financiering bij veel lidstaten c.q. bondgenoten de animo om in actie te komen. Het leeuwendeel van de kosten is namelijk voor het deelnemende land en niet voor de EU of de NAVO als geheel.

Naar het oordeel van de AIV zou de EU er goed aan doen het concept van de Battlegroups te wijzigen en voortaan op te bouwen vanuit de permanente samenwerkingsverbanden op defensiegebied zoals de Visegrad-groep, de Weimar-samenwerking, de JEF, Lancaster House-samenwerking van Frankrijk en het VK, de UK/NL Amphibious Force of de Benelux-samenwerking. Een dergelijke constructie brengt meer continuïteit en heeft als belangrijk voordeel dat de deelnemende eenheden al eerder voor elkaar hebben gekozen en mede hierdoor steeds beter op elkaar ingespeeld raken. Dit effect wordt nog sterker indien de deelnemende landen steeds dezelfde eenheden ter beschikking zouden stellen. Wanneer de urgentie van militair optreden algemeen wordt gevoeld, is het cruciaal dat de militaire opties geloofwaardig zijn. Dit kan worden bereikt als de Battlegroups altijd worden ingezet in combinatie met eenheden van een of meer grote landen te weten Frankrijk, Duitsland en het VK.

Het ontbreken van centrale operationele aansturing – een Europees hoofdkwartier – kan worden ondervangen door een centrale eenheid voor militair operationele planning en aansturing. De AIV realiseert zich dat de tijd niet rijp is voor de oprichting van een volwaardig Europees hoofdkwartier maar meent dat de oprichting van een militaire planningscapaciteit naar analogie van Civilian Planning and Conduct Capability, dus een Military Planning and Conduct Capability, al een stap in de goede richting zou zijn. Het zou tevens een geïntegreerde aanpak samen met de Europese Commissie van meet af aan vergemakkelijken.

Voor de financiering van de EU Battlegroups zou het zogenaamde Athena-mechanisme zodanig gewijzigd moeten worden dat het leeuwendeel van de kosten van de Battlegroupoperaties gemeenschappelijk gefinancierd worden. Het is teleurstellend dat de recente herziening van het Athena-mechanisme zo weinig resultaat heeft opgeleverd. Bij de volgende herziening in 2017 zou op zijn minst het transport naar en van het operatiegebied tot de gemeenschappelijke kosten gerekend moeten worden. Bij de NAVO zou de oprichting van een gemeenschappelijk fonds mogelijk soelaas bieden. De AIV acht het noodzakelijk dat de NAVO-bondgenoten de kosten voor de inzet van de NRF/ VJTF, zeker bij inzet ten behoeve van de collectieve verdediging, gezamenlijk dragen.

De tweede deelvraag van het kabinet luidt:
Moet de nationale besluitvormingsprocedure over de toewijzing van militaire eenheden aan snelle reactiemachten ook deels de besluitvorming over eventuele werkelijke inzet behelzen?

Naar het oordeel van de AIV is het niet mogelijk bij de toewijzing van militaire eenheden al een voorschot te nemen op de besluitvorming over eventuele inzet. Op het moment waarop de Nederlandse regering militaire eenheden toewijst aan de EU en de NAVO en het parlement hierover inlicht via een Kamerbrief, is een beperkt aantal onderdelen van het Toetsingskader bekend. Wanneer deze brief naar de Kamer gaat is doorgaans geen concrete operatie in beeld. Veel onderdelen van het Toetsingskader zoals de aard van de missie, de doelstellingen en de exitstrategie zijn onbekend. De Kamer kan zich hierover dus geen oordeel vormen. De AIV acht het daarom niet mogelijk en niet wenselijk om in de fase van toewijzen al vooruit te lopen op de artikel 100-procedure en alvast een gedeelte af te handelen.

Het is bovendien naar het oordeel van de AIV ook niet noodzakelijk. Door het versturen van een notificatiebrief door de regering, het informeren van de Tweede Kamer op het moment dat de militaire planning van opties voor inzet wordt uitgewerkt en het versturen van de artikel 100-brief voorafgaand aan de beslissende zitting in de RBZ of de NAR, wordt het parlement naar het oordeel van de AIV op de juiste wijze geïnformeerd en is er voldoende gelegenheid voor een volwaardige parlementaire behandeling. De factor tijd is naar de overtuiging van de AIV geen spelbreker, als de besluitvorming snel doorlopen moet worden zal het parlement bereid zijn hieraan medewerking te verlenen.

De AIV ziet wel mogelijkheden om de nationale besluitvormingsprocedure meer profiel te geven. In de eerste plaats zou de Tweede Kamer jaarlijks uitgebreid stil moeten staan bij het kabinetsbesluit om eenheden toe te wijzen aan de EU Battlegroups en de NRF/VJTF. De regering zou in de Kamerbrief hierover in kunnen gaan op de actuele veiligheidssituatie in de verschillende crisisgebieden en op mogelijke inzetscenario’s. Deze Kamerbrief verdient een uitgebreide parlementaire behandeling waaraan zowel de Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken als de Vaste Commissie voor Defensie zou moeten deelnemen. De Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken komt doorgaans pas in actie zodra er sprake is van een artikel 100-brief. Vanwege de prominente rol die deze commissie speelt in de parlementaire behandeling van de artikel 100-brief of in een artikel 97 GW-situatie, acht de AIV het van belang dat deze commissie ook vroegtijdig is betrokken, dus in de toewijzingsfase. Voorafgaand aan de parlementaire behandeling zouden de Kamerleden ook in overleg kunnen gaan met de collega-parlementariërs uit de andere participerende landen. Het toewijzen van eenheden aan de EU Battlegroups en NRF/VJTF is geen vrijblijvende zaak en legt verplichtingen op. De AIV wees hier al eerder op in de adviezen uit 2004 en 2007. Met de toewijzing van eenheden wordt een drempel overschreden en is het alleen onder uitzonderlijke omstandigheden voorstelbaar dat eenheden worden teruggehaald. Het is van groot belang om in het parlement uitgebreid bij deze fase stil te staan omdat – indien het parlement geen bezwaar aantekent – Nederland zich committeert aan mogelijke toekomstige inzet.

In de tweede plaats doet de regering er naar het oordeel van de AIV goed aan consequent een notificatiebrief te sturen als Nederlandse deelname aan een crisisbeheersingsoperatie in het kader van de EU Battlegroups of de NRF in beeld is. Dat lijkt nu niet altijd te gebeuren. Daarnaast dient er ook stelselmatig aandacht te zijn voor de inzet van de snelle reactiemachten indien Nederland geen eenheden levert. In de Kamerbrieven over de geannoteerde agenda’s voor de relevante EU- en NAVOvergaderingen kan de regering expliciet aandacht besteden aan mogelijke inzet van de Battlegroups of de NRF. Nederland levert immers in dat geval politieke steun en is als lidstaat c.q. bondgenoot medeverantwoordelijk voor de desbetreffende missie.

In geval van inzet van de NRF/VJTF ten behoeve van de collectieve verdediging is niet artikel 100 GW maar artikel 97 GW aan de orde. In beginsel is de regering volgens dit artikel niet verplicht het parlement vooraf te informeren. Aan het parlement is toegezegd dat de regering altijd zal trachten dit wel te doen. De regering stelt over een artikel 5-situatie: ‘Gezien de urgentie van een artikel 5-situatie is het echter denkbaar dat uw Kamer pas wordt geïnformeerd als de VJTF-eenheden al onderweg zijn naar het inzetgebied’.2 De AIV acht de kans dat een dergelijke situatie zich voordoet niet erg groot. Waarschijnlijk zal er dan al langer sprake zijn van gespannen verhoudingen en heeft de regering hierover al met de Kamer van gedachten gewisseld. De AIV meent dat juist vanwege de ernst van een artikel 5-situatie de regering zich in dat geval tot het uiterste zou moeten inspannen om de Kamer vooraf te informeren. Mocht dat vanwege bijzondere omstandigheden vooralsnog niet in een publiek debat mogelijk zijn, dan zou de Kamer vertrouwelijk kunnen worden geïnformeerd waarna zo spoedig mogelijk een openbaar debat gehouden kan worden. Als bij oplopende spanningen preventieve inzet dan wel preventieve ontplooiing van de VJTF aan de orde is, sluit de regering eveneens niet uit dat ook in dit geval vooraf informeren niet mogelijk is. De AIV is van mening dat de regering ook in deze situaties er naar zou moeten streven het parlement vooraf te informeren, wederom desnoods vertrouwelijk met aansluitend een parlementair debat zodra dat mogelijk is.

De derde deelvraag van het kabinet luidt:
Hoe verhouden de huidige besluitvormingsprocedures in Nederland zich tot de besluitvormingsprocedures in vooral Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en België inzake deelname aan crisisbeheersings- en andere operaties? Zijn de nationale regeringen/parlementen van de deelnemende landen aan een snel inzetbare eenheid voldoende op de hoogte van elkaars besluitvormingsprocedures? Op welke wijze zou deze inzichtelijkheid verbeterd kunnen worden, en eventuele verschillen kunnen worden overbrugd?

Er bestaan aanzienlijke verschillen tussen de parlementaire procedures van de EUlidstaten. In sommige lidstaten is er nauwelijks een rol voor het parlement, in andere lidstaten zoals Duitsland heeft het parlement een zware en beslissende stem en is bovendien een VN-mandaat een voorwaarde voor de inzet van de EU Battlegroups. De AIV heeft de indruk dat de lidstaten en de respectievelijke parlementen op de hoogte zijn of kunnen zijn van elkaars besluitvormingsprocedures. In het kader van de IPC is hieraan, mede op Nederlands initiatief, aandacht besteed. De AIV is de mening toegedaan dat harmonisering van besluitvormingsprocedures niet mogelijk maar evenmin noodzakelijk is. Landen met zeer uiteenlopende parlementaire procedures en bevoegdheden blijken toch uitstekend te kunnen samenwerken op defensiegebied. Onderling vertrouwen speelt een doorslaggevende rol.

Om de gemeenschappelijkheid van de besluitvorming in de betrokken landen te vergroten verdient het aanbeveling een parlementair netwerk van Standing committees op te richten. De Standing committees van de landen die deelnemen aan een crisisbeheersingsoperatie van de EU Battlegroups of de NRF kunnen op korte termijn bijeen geroepen worden. Hierin kan de aangekondigde deelname aan militaire operaties worden besproken. In deze Standing committees zouden ook periodiek de voortgang van de internationale defensiesamenwerking en mogelijke inzetscenario’s aan de orde kunnen komen.

De vierde deelvraag van het kabinet luidt:
De crisismanagement procedures van de EU zijn recent herzien en daarbij is een ‘fast track procedure’ opgenomen. Zijn deze procedures toereikend voor de inzet van een snelle reactiemacht zoals de EU Battlegroups? Wat zijn de politieke (strategische en operationele), institutionele, juridische en financiële implicaties van toepassing van artikel 44 VEU?

De Europese besluitvormingsprocedures zijn diverse malen tegen het licht gehouden. De recent geïntroduceerde fast track procedure is een verbetering. Naar het oordeel van de AIV is nog winst te halen uit het versnellen van het besluitvormingsproces aan het begin van de procedure. De opstelling van het Crisis Management Concept zou net als de rest van de procedure ook aan een tijdslimiet gebonden kunnen worden, bijvoorbeeld tien dagen, zodat de volgende stappen in het besluitvormingsproces snel genomen kunnen worden. Voor het overige ziet de AIV weinig mogelijkheden tot versnelling van de besluitvormingsprocedure.

Op grond van een unaniem besluit kan op basis van artikel 44 VEU een missie worden uitgevoerd door tenminste twee lidstaten, ook voor rapid response. Tot op heden is dit nog niet gebeurd. Alle bepalingen met betrekking tot het GBVB over de juridische grondslag, politieke controle en de financiering zijn onverkort van toepassing. De deelnemende lidstaten zijn verantwoordelijk voor de planning, de leiding en de uitvoering van de operatie. Hiervoor worden eigen structuren in het leven geroepen. Artikel 44 VEU kan worden benut als overbrugging naar een volwaardige GBVB-operatie, of een operatie van een coalition of the willing kan worden omgezet in een artikel 44-operatie. Het is daarnaast de vraag in hoeverre toepassing van artikel 44 VEU tijdwinst oplevert. In verschillende stadia van de besluitvorming is instemming van de Raad vereist. Lidstaten willen heel graag de vinger aan de pols houden ook al leveren ze geen militaire eenheden. Al met al biedt artikel 44 VEU vooralsnog geen uitkomst voor de Battlegroups.

De permanente gestructureerde samenwerking, conform artikel 42, lid 6 VEU en artikel 46 VEU en Protocol 10 waarvoor de consensusregel niet geldt, zou naar het oordeel van de AIV een alternatieve optie kunnen zijn. Volgens deze artikelen kunnen lidstaten permanente gestructureerde samenwerking instellen. Deze vorm van samenwerking richt zich weliswaar in eerste instantie op de versterking van defensiecapaciteiten maar zou ook benut kunnen worden voor het uitvoeren van missies. Het zou een model kunnen zijn om groepen landen op grond van deze artikelen de ruimte te geven een Battlegroupoperatie uit te voeren. Hierbij valt te denken aan de permanente multinationale samenwerkingsverbanden als de Visegrad-group, de Weimar-samenwerking en de Benelux. De deelnemende lidstaten hoeven geen instemming aan de overige lidstaten te vragen, een mededeling aan de Raad en de HV volstaat. De AIV meent dat het alleszins de moeite waard is de permanente gestructureerde samenwerking te agenderen voor het Nederlandse EU-voorzitterschap. Met deze vorm van samenwerking worden bovendien extra waarborgen geschapen voor de continuering van de multinationale samenwerkingsverbanden op defensiegebied.

2          Aanbevelingen

  1. De AIV acht het noodzakelijk dat in de EU wordt bezien in hoeverre er mogelijkheden bestaan om de opzet en het concept van de Battlegroups te wijzigen door uitsluitend permanente samenwerkingsverbanden op defensiegebied zoals de Visegrad-group, de Weimar-samenwerking of de JEF te benutten. Dit effect wordt nog sterker indien de deelnemende landen steeds dezelfde eenheden ter beschikking zouden stellen. Deze Battlegroups zouden altijd in combinatie met militaire eenheden van een of meer grote landen te weten Frankrijk, Duitsland of het VK moeten optreden, waardoor hun slagkracht en geloofwaardigheid wordt vergroot.
     
  2. De AIV meent dat het alleszins de moeite waard is de permanente gestructureerde samenwerking te agenderen voor het Nederlandse EU-voorzitterschap. De permanente gestructureerde samenwerking kan een model zijn om groepen landen de ruimte te geven nauwere samenwerking te zoeken voor de uitvoering van Battlegroup-operaties dan wel voor operaties in combinatie met de Battlegroups.
     
  3. De AIV is van mening dat een verdubbeling van de gereedstellingsperiode van de Battlegroups van zes naar 12 maanden bijdraagt aan de continuïteit van de Battlegroups. Hiermee worden bovendien kosten bespaard.
     
  4. De AIV beschouwt de gebrekkige operationele aansturing – het ontbreken van een Europees hoofdkwartier – als een belangrijke oorzaak voor het niet uitvoeren van Battlegroup-operaties. Daarom zou de operationele en planningscapaciteit van de EU moeten worden versterkt door bij wijze van eerste stap de oprichting van een Military Planning and Conduct Capability als militaire pendant van de Civilian Planning and Conduct Capability. Idealiter zouden beide capaciteiten geïntegreerd kunnen worden.
     
  5. Naar het oordeel van de AIV kan de besluitvormingsprocedure voor de inzet van Battlegroups bekort worden door de opstelling van het Crisis Management Concept aan een tijdslimiet te binden, bijvoorbeeld tien dagen, zodat de volgende stappen in het besluitvormingsproces snel genomen kunnen worden.
     
  6. Bij de volgende herziening van het Athena-mechanisme in 2017 zou een groter deel van de kosten van Battlegroup-operaties gemeenschappelijk gefinancierd moeten worden. Op zijn minst zouden de transportkosten naar en van het operatiegebied hiervan onderdeel moeten gaan uitmaken. Tevens zouden in 2017 afspraken gemaakt moeten worden over een meerjarig traject waarin het aandeel dat voor gemeenschappelijke financiering in aanmerking komt geleidelijk toeneemt zoals kosten voor oefeningen en certificering en de aanschaf van gemeenschappelijke capaciteiten. De AIV adviseert om voor financiering van de NRF/VJTF in de NAVO een gemeenschappelijk fonds op te richten.
     
  7. De AIV acht het noodzakelijk dat in de NAVO wordt bezien in hoeverre het noodzakelijk is om de plannings-en besluitvormingsprocedures voor de inzet van de VJTF verder aan te passen om snel en effectief te kunnen reageren op mogelijke dreigingen.
     
  8. De AIV acht het zinvol dat de ministers van Defensie in de EU en in de NAVO regelmatig politieke oefeningen (POLEX) houden om de besluitvormingsprocedures te testen.
     
  9. De AIV acht het van belang dat de parlementen van de lidstaten van de EU stevig investeren in de interparlementaire contacten. Ook dient de positie van de IPC te worden versterkt en waar nodig geïnstitutionaliseerd. De parlementen van de verschillende permanente samenwerkingsverbanden op defensiegebied zouden een parlementair netwerk van Standing committees in wisselende samenstelling kunnen oprichten. Deze zouden op korte termijn bijeen geroepen kunnen worden om op handen zijnde militaire operaties te bespreken. In deze commissies zouden ook periodiek de voortgang van de internationale defensiesamenwerking en mogelijke inzetscenario’s aan de orde kunnen komen.
     
  10. De AIV adviseert het parlement jaarlijks uitgebreid stil te staan bij het moment van het toewijzen van Nederlandse eenheden aan de EU Battlegroups en de NRF/VJTF. Niet alleen de Vaste Commissie voor Defensie maar ook de Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer dient hieraan aandacht te besteden. De AIV acht het van belang dat deze commissie vroegtijdig is betrokken, vanwege de prominente rol die het speelt in de parlementaire behandeling van de artikel 100-brief. Naast de militair-operationele aspecten dient in het overleg tussen regering en parlement ook nadrukkelijk aandacht te worden besteed aan de verschillende inzetscenario’s in combinatie met een analyse van de actuele veiligheidssituatie en mogelijke crisisgebieden waar een inzet aan de orde kan komen.
     
  11. De AIV is van oordeel dat voor effectieve snelle militaire inzet open communicatie naar het parlement van het grootste belang is, zowel voor een artikel 100 GWsituatie als bij artikel 97 GW. Daarom is de AIV voorstander van het zo royaal mogelijk informeren en maximaal betrekken van de volksvertegenwoordiging indien militaire inzet aan de orde is. Dat geldt ook voor de inzet van de VJTF in een artikel 5-situatie of bij oplopende spanningen. Indien het niet mogelijk is de Kamer vooraf in de openbaarheid te informeren, dan acht de AIV het noodzakelijk dit vertrouwelijk te doen waarna een publiek debat zo snel mogelijk dient plaats te vinden.

________________________________

1 AIV-advies nr. 56, ’Inzet van de krijgsmacht: wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming’, Den Haag, mei 2007.
2 Brief van de minister van Defensie aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal met het verslag van de bijeenkomst van de Navo-ministers van Defensie op 24 en 25 juni 2015 te Brussel, Den Haag, 9 juli 2015, p. 5.
Adviesaanvraag

Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Voorzitter Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum:        11 mei 2015
Onderwerp: Adviesaanvraag over militaire snelle reactiemachten en democratische legitimiteit

Geachte heer De Hoop Scheffer

Aan de grenzen van Europa heeft zich een ‘ring van instabiliteit’ gevormd, die zich uitstrekt van Oost-Europa en de Kaukasus tot het Midden-Oosten, en van de Hoorn van Afrika tot de Sahel en Noord-Afrika. De mate van instabiliteit neemt daarbij verschillende vormen aan: van annexatie van andermans grondgebied; tot grote, diepgaande, permanente onrust, zoals in de Arabische regio en tot situaties waarin sprake is van dreigende of feitelijke burgeroorlog. De problemen in de periferie van Europa zijn niet van tijdelijke doch eerder van structurele aard. Tegelijkertijd is de strategische aandacht van de Verenigde Staten deels verlegd naar Azië. Dit betekent dat de Europese landen in toenemende mate zelf verantwoordelijk zijn voor het vinden van een passend antwoord, ook bij plotseling opkomende crises die een militaire interventie vergen.

De Europese Raad van december 2013 heeft een nieuwe impuls gegeven aan de verdere ontwikkeling van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) van de EU. Daarbij ligt de nadruk ook op de militaire aspecten van het GVDB. De inspanningen richten zich onder meer op het verbeteren van de snel inzetbare militaire capaciteiten (EU rapid response capabilities), als onderdeel van de beoogde versterking van de effectiviteit, zichtbaarheid en impact van GVDB-operaties. De benutting van de EU Battlegroups, in EU-verband de enige permanente militaire snelle reactiecapaciteit, vormt daarbij een bijzonder aandachtspunt. Het tot heden niet inzetten van de EU Battlegroups doet afbreuk aan de geloofwaardigheid van de EU als veiligheidsspeler.

Ook in Navo-kader is er, mede tegen de achtergrond van een veranderde veiligheidsomgeving en vooral sinds de Russische inmenging in het conflict in Oost-Oekraïne en de annexatie van de Krim, hernieuwde aandacht voor de versterking van het vermogen om snel, flexibel en slagvaardig militair te kunnen optreden. De nadruk ligt hierbij in eerste instantie op de collectieve verdedigingstaak. Tijdens de Navo-top in Wales is besloten tot de oprichting van een zeer snel inzetbare reactiemacht, de Very High Readiness Joint Taskforce (VJTF). De VJTF is een zeer snel inzetbaar onderdeel van de al bestaande NATO Response Force (NRF). Voor de NRF in het algemeen geldt tot heden hetzelfde manco als voor de EU Battlegroup: het instrument is nog nooit echt in de praktijk beproefd, behalve in de nasleep van grote natuurrampen in Pakistan en de Verenigde Staten.

Zeer snelle inzet van de VJTF vraagt om snelle besluitvormingsprocedures. Binnen de Navo wordt nu gesproken over mogelijkheden om de besluitvorming te versnellen, vooral in geval van inzet voor de collectieve verdedigingstaak. In het geval van de inzet van Nederlandse VJTF-eenheden binnen het Navo-verdragsgebied ter voorkoming van een artikel 4- of 5-situatie, of in het kader van collectieve verdediging in een artikel 5-situatie, is er sprake van de verdediging van het Koninkrijk en zijn bondgenoten, zoals bedoeld in artikel 97 van de Grondwet. Een dergelijke inzet valt niet onder artikel 100 van de Grondwet. Er bestaat daarom geen verplichting om het parlement vooraf te informeren, maar indien mogelijk zal de Kamer vooraf worden geïnformeerd over de inzet van de VJTF in het kader van de collectieve verdediging. De regering heeft hierover recent met de Kamer van gedachten gewisseld. Om die reden vragen wij u de VJTF buiten beschouwing te laten.

Naast de NRF en de EU Battlegroup zijn er multilaterale initiatieven, waarbij een land zich opwerpt als framework nation (FN). Een voorbeeld hiervan is de Joint Expeditionary Force (JEF), een multinationaal initiatief van een beperkt aantal gelijkgestemde (Navo)-partners, onder leiding van het Verenigd Koninkrijk. Doelstelling van de JEF is om snel en gepast (tailor-made) te kunnen reageren op een toenemende dreiging teneinde een grootschalige operatie te voorkomen. De JEF is complementair aan de NRF en EU Battlegroup.

Bij recente spoedeisende militaire interventieoperaties buiten het Navo-verdragsgebied gaven de Verenigde Staten en grote Europese landen initieel de voorkeur aan optreden in kleinere ad hoc-verbanden, zogenoemde ‘coalitions of the willing’. Daaruit zou de conclusie kunnen worden getrokken dat de (politieke) besluitvormingsprocessen over militaire inzet in EU- en Navo-kader als het gaat om crisisbeheersing ‘out of area’ zich kennelijk slecht verhouden tot de noodzaak snel te moeten handelen. De besluitvorming vergt een consensus die soms moeizaam wordt bereikt. Voorts zijn er twijfels onder lidstaten of de besluitvormingsprocedures toereikend zijn om de reactiemachten ook daadwerkelijk snel in te zetten. Mede vanuit deze optiek wordt nu in EU-kader gepleit voor de benutting van artikel 44 VEU, dat de mogelijkheid biedt om een of meerdere lidstaten militair op te laten treden namens de EU. 

De parlementaire werkgroep ‘NATO Response Force’ (rapport werkgroep Van Baalen juni 2006) en de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV-rapport mei 2007) bogen zich reeds enkele jaren geleden over de mogelijke spanning tussen de nationale en de internationale besluitvorming over (snelle) militaire inzet. De AIV bepleitte in haar adviesrapport van mei 2007 (‘Inzet van de krijgsmacht – wisselwerking tussen nationale en internationale besluitvorming’) dat, vanwege de reputatie als betrouwbare partner, een zogenaamde ‘opt out’ alleen gerechtvaardigd zou zijn als er ‘buitengewoon gewichtige nationale overwegingen in het geding zijn, zoals in het geval dat Nederland zijn strijdkrachten nodig heeft voor urgente andere taken’. In zijn reactie op het AIV-rapport heeft het kabinet deze zienswijze overgenomen (Kamerbrief 25 april 2008). Tegelijk werd daarbij vastgesteld dat ook bij inzet van snelle reactiemachten er voldoende tijd is om het parlement te informeren voordat op internationaal niveau een besluit wordt genomen. Met de in deze kabinetsreactie beschreven invulling van de actieve informatieplicht (waaronder informatieverschaffing reeds bij de toewijzing van eenheden voor de gereedstelling van internationale verbanden) werd naar het oordeel van het toenmalige kabinet recht gedaan aan de gewenste parlementaire betrokkenheid. Meer recent wordt in dit kader ook de vroegtijdige betrokkenheid van het parlement bij de totstandkoming van vergaande samenwerkingsvormen en bij de vormgeving van structurele samenwerkingstrajecten met strategische partners (waaronder interparlementaire contacten) onderstreept.

De spagaat tussen de met de mond beleden wil om gezamenlijk snel te kunnen optreden en de praktijk van militaire interventies tot heden roept opnieuw vragen op over de werkelijke bereidheid van politici in de Europese landen om multilaterale snelle reactiemachten in te zetten. De door veel landen gestelde voorwaarde om in alle gevallen op nationaal niveau een eigen afweging te kunnen maken en het laatste woord te houden over militaire inzet, blijft zich slecht verhouden tot de noodzaak om binnen enkele dagen internationaal te kunnen instemmen met militaire actie. Het kabinet vraagt de raad daarom in haar advies in te gaan op de volgende vragen:

Hoofdvraag:

  • Zijn er verdere aanpassingen nodig van nationale en internationale besluitvormingsprocedures om de besluitvorming over het gebruik van snel inzetbare militaire eenheden te vergemakkelijken en beter in lijn te brengen met de noodzakelijke snelheid van handelen in crises en zo ja, welke?

Deelvragen:

Algemeen

  1. Wat zijn de factoren die inzet voor operaties van de snel inzetbare eenheden, zoals de EU Battlegroups, de Navo NRF en de JEF tot nu toe hebben verhinderd?
  2. Welke aanpassingen in de concepten en besluitvormingsprocedures voor snelle reactiemachten zijn nodig om besluitvorming te versnellen?

Nationaal

  1. Moet de nationale besluitvormingsprocedure over de toewijzing van militaire eenheden aan snelle reactiemachten ook deels de besluitvorming over eventuele werkelijke inzet behelzen?

Internationaal

  1. Hoe verhouden de huidige besluitvormingsprocedures in Nederland zich tot de besluitvormingsprocedures in vooral Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en België inzake deelname aan crisisbeheersings- en andere operaties?
  2. Zijn de nationale regeringen/parlementen van de deelnemende landen aan een snel inzetbare eenheid voldoende op de hoogte van elkaars besluitvormingsprocedures? Op welke wijze zou deze inzichtelijkheid verbeterd kunnen worden, en eventuele verschillen kunnen worden overbrugd? Bovengenoemde landen kunnen als voorbeeld dienen bij de beantwoording van deze vraag.

EU-specifiek

  1. De crisismanagement procedures van de EU zijn recent herzien en daarbij is een ‘fast track procedure’ opgenomen. Zijn deze procedures toereikend voor de inzet van een snelle reactiemacht zoals de EU Battlegroups?
  2. Wat zijn de politieke (strategische en operationele), institutionele, juridische en financiële implicaties van toepassing van artikel 44 VEU?

Wij zien uw advies met belangstelling en tijdig voor de begrotingsbehandeling dit najaar tegemoet.

Hoogachtend,

De Minister van Buitenlandse Zaken
Bert Koenders
De Minister van Defensie
J.A. Hennis-Plasschaert

  

                                  

Regeringsreacties

De voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag
 

Datum    3 februari 2016
Betreft     Kabinetsreactie op AIV-advies 'Inzet van snelle reactiemachten'
 

Zeer geachte heer De Hoop Scheffer,

Hierbij bieden wij u de kabinetsreactie aan op het advies ‘Inzet van snelle reactiemachten’ (nr. 96, oktober 2015) van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV).

De kabinetsreactie zal eveneens aan de voorzitter van de Eerste Kamer en de voorzitter van de Tweede Kamer worden gezonden.

De Minister van Buitenlandse Zaken
Bert Koenders
De Minister van Defensie
Jeanine Hennis-Plasschaert

___________________________________________________

Kabinetsreactie op AIV advies 'Inzet van snelle reactiemachten'

Het kabinet dankt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) voor het zeer leesbare en nuttige advies ‘Inzet van snelle reactiemachten’ (advies nr. 96, oktober 2015), dat voortbouwt op eerdere adviezen van de AIV over dit onderwerp. De AIV heeft dit advies in een relatief kort tijdsbestek uitgebracht. Dit wordt zeer gewaardeerd.

Het advies verschijnt in een periode waarin de geopolitieke en veiligheidscontext van Europa in sterke mate is veranderd. In de veranderde veiligheidsomgeving moet Europa meer verantwoordelijkheid nemen en snel kunnen handelen, ook met het beschikbare militair instrumentarium. De uitdagingen die daarmee gepaard gaan, zijn van zowel Europese als nationale aard. De heldere uiteenzetting, analyse en aanbevelingen van de AIV scherpen de gedachten van het kabinet en dragen bij aan het politieke en maatschappelijke debat over dit onderwerp.

Het kabinet is bereid alle opties te onderzoeken waarmee belemmeringen voor de inzet van snelle militaire reactiemachten, zoals de EU Battlegroup ende NATO Response Force / Very High Readiness Joint Task Force (NRF/ VJTF), kunnen worden weggenomen. Met dit uitgangspunt geeft het kabinet hierbij een reactie op de conclusies en aanbevelingen van de AIV, gerelateerd aan de hoofdvraag van de adviesaanvraag.

In deze brief gaat het kabinet ook in op het verzoek van het lid Segers om het soevereiniteitsvraagstuk in relatie tot verdergaande internationale samenwerking, de uitgangspunten daarvoor, het aangepaste toetsingskader en de artikel 100-procedure te betrekken. Het kabinet geeft hiermee vervolg aan de toezegging van de minister van Defensie in de rapportage over internationale militaire samenwerking (Kamerstuk 33 279, nr. 16) van 30 oktober 2015.

Hoofdvraag
Zijn er verdere aanpassingen nodig van nationale en internationale procedures om de besluitvorming over het gebruik van snel inzetbare militaire eenheden te vergemakkelijken en beter in lijn te brengen met de noodzakelijke snelheid van handelen en zo ja, welke?

In het advies concludeert de AIV dat het uitblijven van de inzet van de Battlegroups en de NRF/VJTF niet wordt veroorzaakt door de nationale of internationale besluitvormingsprocedures. Volgens de AIV is er wel een oorzakelijk verband tussen het uitblijven van inzet en de terughoudendheid van lidstaten om militaire eenheden ter beschikking te stellen. Ook stelt de AIV dat een verandering van de opzet en het concept van de Battlegroups inzet waarschijnlijker maakt.

Het kabinet is er nog niet van overtuigd dat wijziging van de opzet en het concept van de Battlegroups inzet waarschijnlijker maakt. De AIV concludeert terecht dat de lidstaten onvoldoende politieke bereidheid hebben om militaire eenheden ter beschikking te stellen voor snelle reactiemachten. Deze terughoudendheid wordt grotendeels veroorzaakt door veelal dieper gelegen verschillen van inzicht van de lidstaten over de gewenste rol van EU op het gebied van crisismanagement. Terecht stelt de AIV dat ook verschillen in militair-strategische cultuur een rol spelen, evenals operationele en financiële motieven. De politieke wil van de lidstaten om de Battlegroups in te zetten is derhalve cruciaal.

Aanbeveling 1
De AIV acht het noodzakelijk dat in de EU wordt bezien in hoeverre er mogelijkheden bestaan om de opzet en het concept van de Battlegroups te wijzigen door uitsluitend permanente samenwerkingsverbanden op defensiegebied zoals de Visegrad-group, de Weimar-samenwerking of de JEF te benutten. Dit effect wordt nog sterker indien de deelnemende landen steeds dezelfde eenheden ter beschikking zouden stellen. Deze Battlegroups zouden altijd in combinatie met militaire eenheden van een of meer grote landen te weten Frankrijk, Duitsland of het VK moeten optreden, waardoor hun slagkracht en geloofwaardigheid wordt vergroot.

Het kabinet is het gedeeltelijke eens met de aanbeveling van het AIV. Het samenstellen van snelle reactiemachten uit vaste regionale samenwerkingsverbanden vereenvoudigt de afstemming en verhoogt de interoperabiliteit. Voorts streeft Nederland er altijd naar om samen met een groot land bij te dragen aan een snelle reactiemacht. Tegelijkertijd acht het kabinet het niet wenselijk om altijd dezelfde eenheden ter beschikking te stellen. Bij de toewijzing van eenheden aan snelle reactiemachten moet altijd rekening worden gehouden met nationale taken, lopende operaties, training en oefening, en recuperatie. Daarom is het niet mogelijk om steeds dezelfde eenheden toe te wijzen aan bepaalde snelle reactiemachten.

Aanbeveling 2
De AIV meent dat het alleszins de moeite waard is de permanente gestructureerde samenwerking te agenderen voor het Nederlandse EU-voorzitterschap. De permanente gestructureerde samenwerking kan een model zijn om groepen landen de ruimte te geven nauwere samenwerking te zoeken voor de uitvoering van Battlegroup-operaties dan wel voor operaties in combinatie met de Battlegroups.

Het kabinet hecht eraan om een duidelijk onderscheid te maken tussen de mogelijkheden voor permanente gestructureerde samenwerking in het kader van artikel 42, lid 6 van het verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) enerzijds en de mogelijkheden voor versterkte samenwerking in het kader van artikel 42, lid 5 VEU anderzijds.

De permanente gestructureerde samenwerking uit artikel 42, lid 6 VEU wordt in artikel 46 VEU uitgewerkt. Artikel 46 maakt het mogelijk voor lidstaten om verdergaande verbintenissen aan te gaan, die zijn gericht op de uitvoering van de meest veeleisende taken. Zoals de AIV stelt, is gestructureerde samenwerking vooral gericht op de verbetering van materiele defensiecapaciteiten. Verbeterde materieelsamenwerking wordt als de basis gezien van meer operationele samenwerking, waaronder de inzet van snelle reactiemachten.

Artikel 42, lid 5 VEU en artikel 44 VEU voorzien in operationele samenwerking. In deze verdragsartikelen is vastgelegd dat de uitvoering van een bepaalde (militaire of civiele) GVDB-operatie kan worden toevertrouwd aan een groep lidstaten. Artikel 44 VEU kan een modaliteit zijn bij uitvoering van een Battlegroup operatie. De samenwerking van een groep van lidstaten in een Battlegroup is echter al vastgelegd in het Battlegroup concept. Artikel 44 VEU biedt geen meerwaarde op het gebied van de samenstelling en training van de Battlegroup. Bovendien betwijfelt de AIV terecht of toepassing van artikel 44 VEU tijdwinst zou opleveren. Deze en andere bedenkingen hebben ertoe geleid dat binnen de EU de uitwerking van artikel 44 nog niet is voltooid. Tevens is nog onduidelijk hoe dit verdragsartikel in de praktijk moet worden toegepast.

Voorts is er onduidelijkheid over de operaties in bijvoorbeeld VN-kader in combinatie met de Battlegroup. Het kabinet ziet goede mogelijkheden voor de Battlegroup als ‘overbruggingsmacht’ (ter voorbereiding op een VN-vredesoperatie), of inzet parallel aan een lopende VN-vredesoperatie. In deze gevallen moet de Battlegroup wel vallen onder de bestaande EU-bevelsstructuur en politieke overzichtsprocedures. In een andere variant maakt de Battlegroup integraal onderdeel uit van een VN-vredesoperatie en valt daarmee ook onder de VN-bevelsstructuur en overzichtsprocedures. Uit het oogpunt van politiek-strategische aansturing en militaire operationele haalbaarheid is het kabinet geen voorstander van deze laatste constructie.

Naar verwachting zal er tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap in de eerste helft van 2016 geen discussie worden gevoerd over permanente gestructureerde samenwerking of over artikel 44 VEU. De agenda op veiligheids- en defensiegebied zal worden bepaald door de Hoge Vertegenwoordiger voor het buitenland- en veiligheidsbeleid. Het kabinet zou het verwelkomen als de permanente gestructureerde samenwerking een element zou vormen van de discussie bij de presentatie en verdere uitwerking van de nieuwe EU buitenland- en veiligheidsstrategie, die thans wordt opgesteld door de Hoge Vertegenwoordiger en medio 2016 gereed zal zijn.

Aanbeveling 3
De AIV is van mening dat een verdubbeling van de gereedstellingsperiode van de Battlegroups van zes naar 12 maanden bijdraagt aan de continuïteit van de Battlegroups. Hiermee worden bovendien kosten bespaard.

Een verdubbeling van de operationele gereedstellingsperiode draagt inderdaad bij aan de continuïteit en aan een eventuele kostenvermindering. Het kabinet wijst er wel op dat een langere gereedstellingsperiode zal leiden tot meer oefeningen. Daarnaast zal bij de toewijzing van eenheden aan een snelle reactiemacht met een lange gereedstellingstermijn rekening moeten worden gehouden met de nationale planning en bestaande (internationale) verplichtingen. Daarom kan een langere gereedstellingsperiode  niet zonder voorbereidingstijd worden ingevoerd.

Aanbeveling 4
De AIV beschouwt de gebrekkige operationele aansturing – het ontbreken van een Europees hoofdkwartier – als een belangrijke oorzaak voor het niet uitvoeren van Battlegroup-operaties. Daarom zou de operationele en planningscapaciteit van de EU moeten worden versterkt door bij wijze van eerste stap de oprichting van een Military Planning and Conduct Capability als militaire pendant van de Civilian Planning and Conduct Capability. Idealiter zouden beide capaciteiten geïntegreerd kunnen worden.

Zoals de AIV in het advies terecht stelt, ontbreekt een permanente faciliteit voor de operationele planning en aansturing van militaire EU-operaties vanuit Brussel. Een dergelijke faciliteit bestaat wel voor civiele missies, te weten: het Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC). Bij militaire operaties is het altijd noodzakelijk om de operationele plannings- en aansturingscapaciteit tijdig te activeren. Echter, volgens de vastgestelde EU-procedures kan dit pas nadat een Raadsbesluit voor de inrichting van een operatie is genomen, waardoor in het voortraject belangrijke planningstijd verloren gaat.

Het kabinet deelt de mening van de AIV dat de tijd niet rijp is voor oprichting van een volwaardig, permanent en separaat Europees militair hoofdkwartier. Tegelijkertijd is het wel noodzakelijk de militaire plannings- en aansturingcapaciteit te verbeteren, mogelijk door deze te integreren met het CPCC.

Aanbeveling 5
Naar het oordeel van de AIV kan de besluitvormingsprocedure voor de inzet van Battlegroups bekort worden door de opstelling van het Crisis Management Concept aan een tijdslimiet te binden, bijvoorbeeld tien dagen, zodat de volgende stappen in het besluitvormingsproces snel genomen kunnen worden.

De AIV merkt terecht op dat er tijdswinst is te behalen in het proces van het opstellen van een Political Framework for Crisis Approach (PFCA) tot aan het vaststellen van een Crisis Management Concept (CMC). Aan dit langdurige proces liggen verschillende perspectieven van de lidstaten op crisismanagement ten grondslag. Deze verschillen van inzicht leidden er de afgelopen jaren toe dat operationele elementen steeds vaker in detail worden opgenomen in CMC’s. Hierdoor vervaagt het verschil tussen het politiek-strategisch CMC en het op de uitvoering gerichte Operational Plan (OPLAN).

De suggestie van de AIV om het opstellen van een CMC aan een tijdslimiet te verbinden acht het kabinet een interessante gedachte. Het kabinet wijst er wel op dat het proces voorafgaand aan de totstandkoming van het CMC daarmee niet aan een tijdslimiet wordt verbonden, terwijl de fase van het proces waarin het PCFA wordt opgesteld veel tijd in beslag neemt, onder meer vanwege internationale afstemming. Een tijdslimiet voor het opstellen van een PFCA zou ook kunnen worden overwogen, maar van belang is wel dat de kwaliteit van PFCA’s en CMC’s leidend blijft.

Aanbeveling 6
Bij de volgende herziening van het Athena-mechanisme in 2017 zou een groter deel van de kosten van Battlegroup-operaties gemeenschappelijk gefinancierd moeten worden. Op zijn minst zouden de transportkosten naar en van het operatiegebied hiervan onderdeel moeten gaan uitmaken. Tevens zouden in 2017 afspraken gemaakt moeten worden over een meerjarig traject waarin het aandeel dat voor gemeenschappelijke financiering in aanmerking komt geleidelijk toeneemt zoals kosten voor oefeningen en certificering en de aanschaf van gemeenschappelijke capaciteiten. De AIV adviseert om voor financiering van de NRF/VJTF in de NAVO een gemeenschappelijk fonds op te richten.

Het kabinet is voorstander van een verbeterde werking van het Athena-mechanisme. Het kabinet stelt zich daarbij kritisch positief op over eventuele verbeteringen van het mechanisme en kijkt daarbij naar zowel de kosten als baten. Het is daarbij wel de vraag of bijvoorbeeld verruiming van het Athena-mechanisme zou leiden tot snellere toezeggingen door lidstaten voor bijdragen aan militaire EU-operaties. Bij toezeggingen aan dergelijke operaties speelt vooral politieke wil een belangrijke rol. De huidige regelgeving van het Athena-mechanisme biedt al de flexibiliteit om op ad hoc basis te besluiten om tekorten aan specifieke kritische capaciteiten (bijvoorbeeld medische verzorging) gemeenschappelijk te financieren. Het kabinet juicht deze flexibiliteit toe en is bovendien voorstander om mogelijkheden om de verbetering van de beschikbaarheid van dergelijke kritische capaciteiten nader te onderzoeken.

Door een tijdelijke regeling tot eind 2016 komen de kosten van het transport van de Battlegroup naar het operatiegebied thans in aanmerking voor gemeenschappelijke financiering. Het kabinet wil er bij de volgende herziening van het Athena-mechanisme in 2017 naar streven om de transportkosten naar en van het operatiegebied bij inzet van de Battlegroup voortaan standaard deel te laten uitmaken van de gemeenschappelijke kosten.

Het kabinet ziet voor de gemeenschappelijke financiering voor oefeningen en certificering via het Athena-mechanisme alleen mogelijkheden als er generieke eisen voor de gereedstelling van de Battlegroups worden gedefinieerd. Tot op heden zijn de deelnemende landen aan een Battlegroup zelf verantwoordelijk voor de gereedstelling. Voordat gemeenschappelijke financiering voor oefeningen en certificering kan worden besproken tijdens de volgende Athena-herziening, moet er eerst overeenstemming worden bereikt over generieke eisen voor gereedstelling. Het kabinet is bereid om samen met de andere lidstaten te spreken over het vaststellen van deze eisen.

De aanschaf van gemeenschappelijke capaciteiten is al voorzien onder het Athena-mechanisme wanneer het gemeenschappelijk gebruik in een militaire GVDB-operatie betreft. De EU verwerft niet zelfstandig operationele capaciteiten.

In NAVO-kader stuurt het kabinet aan op een eerlijke lastenverdeling. De kosten van de gereedstelling van eenheden komen voor rekening van de bijdragende landen. Het ontvangende land moet de kosten betalen die ter plaatse worden gemaakt, zoals de transport- en legeringskosten. Ten slotte moeten kosten die niet redelijkerwijs door individuele bondgenoten kunnen worden gedragen, zoals de kosten van het strategische transport, worden betaald uit de gemeenschappelijke NAVO-financiering. Door de kosten zo te verdelen, wordt een eerlijke lastenverdeling verzekerd. Het kabinet constateert dat er in de NAVO thans noodzaak noch animo is om additionele gemeenschappelijke fondsen op te richten.

Aanbeveling 7
De AIV acht het noodzakelijk dat in de NAVO wordt bezien in hoeverre het noodzakelijk is om de plannings-en besluitvormingsprocedures voor de inzet van de VJTF verder aan te passen om snel en effectief te kunnen reageren op mogelijke dreigingen.

Het kabinet onderschrijft deze suggestie van de AIV. De paraatheid en inzetbaarheid van de NAVO-strijdkrachten worden thans verbeterd. Echter, de zeer snelle inzet van eenheden is alleen mogelijk als de operationele planning en politieke besluitvorming naadloos op elkaar aansluiten. Voor de geloofwaardigheid en de effectiviteit van de NAVO is het van belang dat het politieke besluitvormingsproces in zowel de NAVO als de hoofdsteden is afgestemd op de zeer snelle inzetbaarheid van de VJTF.

Aanbeveling 8
De AIV acht het zinvol dat de Ministers van Defensie in de EU en in de NAVO regelmatig politieke oefeningen (POLEX) houden om de besluitvormingsprocedures te testen.

Het kabinet is voorstander van regelmatige oefeningen op politiek niveau om de besluitvormingsprocedures over snelle reactiemachten te testen. Het kabinet vindt dat zowel de ministers van Defensie als de ministers van Buitenlandse Zaken bij dergelijke oefeningen in EU- en NAVO-kader moeten worden betrokken.

Zoals de AIV zelf vermeldt, zijn in EU-verband op ministerieel niveau al enkele malen dergelijke scenario-oefeningen op politiek niveau (Political Exercise, POLEX) gehouden om bewindspersonen bekend te maken met het besluitvormingsproces voor de inzet van de EUBG. Tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap wil Nederland een POLEX organiseren voor de door Duitsland geleide EUBG die in de tweede helft van 2016 wordt gereedgesteld en waar Nederland aan zal deelnemen. Thans wordt met Duitsland overlegd over de mogelijkheden van het organiseren van een dergelijke POLEX.

Het kabinet deelt de opvatting van de AIV dat politieke oefeningen op ministerieel niveau ook in NAVO-kader moeten worden georganiseerd. Dergelijke oefeningen dragen bij aan de totstandkoming van een soepel besluitvormingsproces. Hiertoe zalSecretaris-generaal Stoltenberg op verzoek van onder meer Nederland met een voorstel komen.

Aanbeveling 9
De AIV acht het van belang dat de parlementen van de lidstaten van de EU stevig investeren in de interparlementaire contacten. Ook dient de positie van de IPC te worden versterkt en waar nodig geïnstitutionaliseerd. De parlementen van de verschillende permanente samenwerkingsverbanden op defensiegebied zouden een parlementair netwerk van Standing Committees in wisselende samenstelling kunnen oprichten. Deze zouden op korte termijn bijeen geroepen kunnen worden om op handen zijnde militaire operaties te bespreken. In deze commissies zouden ook periodiek de voortgang van de internationale defensiesamenwerking en mogelijke inzetscenario’s aan de orde kunnen komen.

Het kabinet neemt met interesse kennis van deze aanbeveling om de parlementaire samenwerking op defensiegebied te versterken. Het kabinet is zich ervan bewust dat dit een zaak is van het parlement zelf, maar is bereid om dit idee waar mogelijk te ondersteunen.

Aanbeveling 10
De AIV adviseert het parlement jaarlijks uitgebreid stil te staan bij het moment van het toewijzen van Nederlandse eenheden aan de EU Battlegroups en de NRF/VJTF. Niet alleen de Vaste Commissie voor Defensie maar ook de Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer dient hieraan aandacht te besteden. De AIV acht het van belang dat deze commissie vroegtijdig is betrokken, vanwege de prominente rol die het speelt in de parlementaire behandeling van de artikel 100-brief. Naast de militair-operationele aspecten dient in het overleg tussen regering en parlement ook nadrukkelijk aandacht te worden besteed aan de verschillende inzetscenario’s in combinatie met een analyse van de actuele veiligheidssituatie en mogelijke crisisgebieden waar een inzet aan de orde kan komen.

Het kabinet deelt de opvatting van de AIV dat ook de Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer nauwer zou kunnen worden betrokken bij de jaarlijkse notificatie over de militair-operationele aspecten van de toewijzing van Nederlandse militaire eenheden. Het kabinet is zich er echter van bewust dat het een zaak is van het parlement om te besluiten op welke wijze het welke onderwerpen wil behandelen.

In antwoord op de tweede deelvraag uit de adviesaanvraag, stelt de AIV dat het in de fase van toewijzing van Nederlandse eenheden niet mogelijk, wenselijk en noodzakelijk is om vooruit te lopen op enkele elementen uit het Toetsingskader in de artikel-100 procedure. In diezelfde lijn acht het kabinet het niet opportuun aandacht te besteden aan mogelijke inzetscenario’s. Als er geen zicht is op een concrete inzet, zou het politieke debat een te hoog speculatief gehalte krijgen. Dergelijke speculatieve discussies zouden voorts de kwaliteit van het politieke debat ondermijnen wanneer een snelle en flexibele reactie in een urgente crisissituatie geboden is en besluitvorming hierover conform artikel 100 of artikel 97 van de Grondwet aan de orde is.

Aanbeveling 11
De AIV is van oordeel dat voor effectieve snelle militaire inzet open communicatie naar het parlement van het grootste belang is, zowel voor een artikel 100 GW situatie als bij artikel 97 GW. Daarom is de AIV voorstander van het zo royaal mogelijk informeren en maximaal betrekken van de volksvertegenwoordiging indien militaire inzet aan de orde is. Dat geldt ook voor de inzet van de VJTF in een artikel 5-situatie of bij oplopende spanningen. Indien het niet mogelijk is de Kamer vooraf in de openbaarheid te informeren, dan acht de AIV het noodzakelijk dit vertrouwelijk te doen waarna een publiek debat zo snel mogelijk dient plaats te vinden.

Het kabinet heeft, bij monde van de minister van Defensie, al eerder een toelichting gegeven op de parlementaire betrokkenheid bij de inzet van de VJTF (Verslag bijeenkomst NAVO-ministers van Defensie op 24 en 25 juni 2015 te Brussel, Kamerstuk 28676 nr. 226). Zoals ook vermeld in de brief over parlementaire betrokkenheid bij de inzet van de VJTF van 27 januari 2015 (Kamerstuk 29521, nr. 279) zal het kabinet altijd trachten de Kamer zo volledig mogelijk te informeren voordat de VJTF wordt ingezet. Op grond van artikel 100 van de Grondwet zullen Nederlandse (VJTF-)eenheden doorgaans niet voor crisisbeheersing worden ingezet voordat de regering aan de hand van het Toetsingskader informatie heeft verstrekt aan de Kamer.

De VJTF kan ook worden ingezet in het licht van oplopende spanningen of in het geval van een artikel 5-situatie uit het NAVO-verdrag. In dit geval is er sprake van de verdediging van het Koninkrijk en zijn bondgenoten. Deze taak valt niet onder artikel 100 van de Grondwet en er bestaat daarom geen verplichting de Kamer voorafgaand aan inzet te informeren, maar het kabinet zal wel altijd trachten dat te doen. Gezien de mogelijkheid dat de VJTF zeer snel moet reageren op een dreiging, is het echter mogelijk dat de Kamer pas wordt geïnformeerd als de VJTF-eenheden al onderweg zijn naar het inzetgebied.

Het moge duidelijk zijn dat het kabinet voorstander is van verdere operationalisering van snelle reactiemachten, opdat zij ook snel ingezet kunnen worden in crises. De aanbevelingen die de AIV hiertoe aanreikt vormen een constructieve bijdrage aan het verdere beleidsproces, zowel nationaal als in EU- en NAVO-kader. Dit jaar zal de operationalisering van snelle reactiemachten onder meer aan de orde komen tijdens een seminar dat op 12 februari a.s. met de AIV wordt georganiseerd, een seminar op 14-15 maart a.s. in het kader van het Nederlandse EU-voorzitterschap, alsmede tijdens de Inter-Parlementaire Conferentie voor het GBVB/GVDB op 6-8 april a.s..

Soevereiniteit en internationale militaire samenwerking
Tijdens de behandeling van de defensiebegroting op 13 november 2014 heeft het lid Segers (ChristenUnie) het kabinet gevraagd nader in te gaan op het soevereiniteitsvraagstuk in relatie tot verdergaande internationale samenwerking, de uitgangspunten daarvoor, het aangepaste toetsingskader en de artikel 100-procedure. De minister van Defensie heeft in de rapportage over internationale militaire samenwerking van 30 oktober jl. toegezegd dat daarop zou worden ingegaan in de reactie op dit AIV-advies.

De internationale samenwerking op defensiegebied blijft zich ontwikkelen. De Kamer is met de rapportage van 30 oktober jl. geïnformeerd over deze ontwikkelingen, alsmede de doelstellingen van en de criteria voor internationale militaire samenwerking. Deze ontwikkelingen nemen niet weg dat besluiten over de inzet van de Nederlandse krijgsmacht onveranderd een nationale, soevereine afweging zijn. Dit geldt voor de inzet van militaire eenheden voor de handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde, maar ook voor de inzet van militaire eenheden voor de (collectieve) verdediging.

Hierbij moeten twee kanttekeningen worden gemaakt. De eerste is dat er in het geval van inzet voor de collectieve verdediging verdragsrechtelijke verplichtingen bestaan, zoals vastgelegd in artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag en artikel 42, zevende lid VEU. Daarnaast zijn ook politieke factoren van invloed. Internationale afspraken over de samenstelling van multinationale eenheden en de vervlechting van militaire capaciteiten zijn niet vrijblijvend. Het is van belang dat partnerlanden waarmee wordt samengewerkt erop kunnen vertrouwen dat eenheden niet worden teruggetrokken op het moment dat inzet aan de orde is. Vanwege de reputatie van Nederland als betrouwbare partner zou het terugtrekken van Nederlandse eenheden alleen zijn gerechtvaardigd in buitengewone omstandigheden. De Kamer wordt mede daarom jaarlijks geïnformeerd over de eenheden die Nederland gereedstelt voor bijdragen aan de EUBG en de NRF/VJTF. In de reactie op aanbeveling 10 van de AIV is daar nader op ingegaan.

De tweede kanttekening is dat soevereiniteit niet alleen gaat over gezag binnen een staat, maar ook over handelingsvermogen. Soevereiniteit in engere zin behelst de onafhankelijkheid van een staat in de internationale omgeving. In de moderne lezing heeft soevereiniteit zowel betrekking op effectief statelijk gezag binnen de landsgrenzen als op de internationale bevordering van veiligheid en nationale belangen. Het kabinet beschouwt handelingsvermogen daarom als een wezenlijk onderdeel van ons soevereiniteitsbegrip. Internationale militaire samenwerking kan het handelingsvermogen, en daarmee de soevereiniteit, vergroten. In de reactie van het kabinet op het AIV-advies over Europese Defensiesamenwerking van 11 mei 2012 (Kamerstuk 33279, nr. 2) en de brief over internationale militaire samenwerking van 7 maart 2013 (Kamerstuk 33 279, nr. 4) is hier nader op ingegaan.

Het lid Segers heeft in het genoemde begrotingsdebat ook verwezen naar artikel 100 van de Grondwet. Artikel 100 is van toepassing bij de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. Daaronder is begrepen de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict. Het Toetsingskader is hiervan de praktische uitdrukking. Artikel 100 is aan de orde als Nederland deelneemt aan een internationale crisisbeheersingsoperatie, waarbij in het bijzonder de volgende criteria een rol spelen:

  • de uitzending of terbeschikkingstelling van militaire eenheden geschiedt ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde;
  • de voorgenomen uitzending van troepen betreft militairen die als eenheid worden uitgezonden;
  • de militairen zullen in de uitoefening van hun taak wellicht ook wapengeweld moeten toepassen of lopen het risico daaraan te worden blootgesteld.

In de brief over de Nederlandse deelname aan vredesmissies van 22 januari 2014 (Kamerstuk 29 521, nr. 226) is nader ingegaan op de toepassing van de artikel 100 procedure en het Toetsingskader.

Persberichten

EUROPESE VEILIGHEID HEEFT BAAT BIJ PERMANENTE DEFENSIESAMENWERKING
 

Den Haag, 28 oktober 2015

Als gevolg van de toenemende instabiliteit aan de randen van Europa neemt de behoefte aan inzet van militaire eenheden - waaronder militaire snelle reactiemachten - toe. De wederzijdse afhankelijkheid op defensiegebied tussen de lidstaten van de EU en NAVO is sterk gegroeid. Dit geldt zeker voor Nederland dat met een aantal Europese landen nauwe defensiesamenwerking is aangegaan. Aanpassing van het concept en de opzet van de EU Battlegroups is noodzakelijk, aldus de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in een vandaag gepubliceerd advies ’Inzet van snelle reactiemachten’.

Het uitblijven van de inzet van de EU Battlegroups en de NATO Response Force/Very High Readiness Joint Task Force (NRF/VJTF) voor crisisbeheersingstaken wordt naar het oordeel van de AIV niet veroorzaakt door te trage nationale en/of internationale besluitvorming. Keer op keer is namelijk gebleken dat de lidstaten simpelweg niet bereid waren om eenheden ter beschikking te stellen. Een wijziging van de opzet en het concept van de EU Battlegroups zou naar de opvatting van de AIV een eventuele inzet waarschijnlijker maken. In plaats van samenstelling van de EU Battlegroups op basis van halfjaarlijkse rotatie zouden de EU Batllegroups voortaan kunnen worden opgebouwd vanuit de permanente samenwerkingsverbanden op defensiegebied zoals de Visegrad-groep, de Weimar-samenwerking, de Joint  Expeditionary Force (JEF), de Lancaster House-samenwerking van Frankrijk en het VK, de UK/NL Amphibious Force of de Benelux-samenwerking.

De AIV beschouwt de gebrekkige operationele aansturing - het ontbreken van een Europees hoofdkwartier - als een belangrijke oorzaak voor het niet uitvoeren van Battlegroup-operaties. Daarom zou de operationele en planningscapaciteit van de EU moeten worden versterkt door bij wijze van eerste stap een Military Planning and Conduct Capability op te richten. Verder is het van belang dat een aanzienlijk groter deel van de kosten voor de inzet van de EU Battlegroups en de NRF gemeenschappelijk wordt gefinancierd. Tot op heden komt het leeuwendeel van de kosten voor rekening van de deelnemende landen, een andere reden waarom het niet tot inzet komt.

De AIV adviseert het parlement jaarlijks uitgebreid stil te staan bij het moment van het toewijzen van Nederlandse eenheden aan de EU Battlegroups en de NRF/VJTF. De AIV acht het verder van belang dat de parlementen van de lidstaten van de EU stevig investeren in de interparlementaire contacten. Ook dient de positie van de Interparlementaire EU-conferentie voor het gemeenschappelijk buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid te worden versterkt en waar nodig geïnstitutionaliseerd. De parlementen van de verschillende permanente samenwerkingsverbanden op defensiegebied zouden een netwerk van Standing committees in wisselende samenstelling kunnen oprichten. Deze commissies zouden op korte termijn bijeen geroepen kunnen worden om op handen zijnde militaire operaties te bespreken. Hierin zouden ook periodiek de voortgang van internationale defensiesamenwerking en mogelijke inzetscenario’s aan de orde kunnen komen.