De toekomst van Schengen

7 maart 2016 - nr.28
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

a. Recht op asiel
Het proberen te voorkomen dat omvangrijke gemengde migratiestromen naar West-Europa komen, is niet nieuw. Ook de invoering van controles op het visumvereiste voorafgaand aan het vertrek van vliegtuigen en schepen was daarop gericht. Het perfectioneren van zulke barrières wordt echter inhumaan, als er voor slachtoffers van vervolging geen alternatieven zijn. Het Nederlandse en Europese beleid moet daarom ook steun voor andere vormen van opvang van vluchtelingen omvatten. Zo nodig moet, ondanks het ontbreken van een visum, doorreizen naar de EU mogelijk blijven. Degenen die als asielzoekers in de Europese Unie aankomen, mogen onder geen beding worden gerefouleerd naar landen waar ze worden vervolgd of anderszins ernstig in gevaar komen; die eis behoort tot de grondslagen van onze rechtsstaat en is niet alleen in het Geneefse vluchtelingenverdrag, maar ook in het EVRM, de EU-verdragen en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vastgelegd. De AIV is van oordeel dat een betere ordening van de behandeling van asielverzoeken een maatregel is die van betekenis is naast het ontwikkelen van de mogelijkheid van green cards voor (tijdelijk) verblijf voor werk.

b. Tegengaan van misbruik
Het tegengaan van misbruik van de asielprocedure verbetert de perspectieven voor hen die op asiel zijn aangewezen. Daarin behoort bewaking van buitengrenzen van het Schengengebied een belangrijke rol te spelen. Het beleid van de EU keert zich tegen illegale grensoverschrijding en activiteiten van mensensmokkelaars in combinatie met het inrichten van plaatsen waar van buiten de EU komende asielzoekers zich kunnen melden. Volgens artikel 12, tweede lid, IVBPR en artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM mag geen enkele staat iemand beletten, het land te verlaten.

Het vragen van asiel aan de buitengrens van de EU c.q. het Schengengebied is geen illegale migratie. Wanneer echter reeds asiel is aangevraagd of kon worden aangevraagd in een veilig derde land van waaruit de asielzoeker wil inreizen en waar hem of haar daar geen mensonwaardige behandeling wacht, mag deze aan de grens worden geweigerd.

Hiervoor is noodzakelijk dat van landen van herkomst medewerking wordt verkregen om een veilige terugkeer mogelijk te maken van mensen die geen aanspraak kunnen maken op asiel. Er zijn evenwel staten die in feite hun rechtsplicht schenden, eigen onderdanen terug te nemen. In die gevallen is gezamenlijke politieke en zo nodig economische druk van de kant van de EU-lidstaten nodig. Overleg over deze aangelegenheden met die landen zal beter werken naar de mate waarin het past binnen een structurele relatie.1

c. Selectieve intensivering van controles aan de binnengrenzen
Het ‘sluiten’ van de onderlinge grenzen tussen de Schengenlanden is geen uitvoerbare optie; niet alleen omdat daarvoor een wijziging van de EU-verdragen nodig zou zijn, maar ook omdat dit onevenredig grote economische en maatschappelijke schade zou veroorzaken, naast enorme kosten voor hekken, controleposten en grenspolitie, voor zover dit al praktisch uitvoerbaar is. Selectieve, door informatie over verhoogde risico’s geïndiceerde vormen van controles aan de binnengrenzen kunnen wel nuttig zijn; vormen van misbruik kunnen daarmee worden bestreden. Ook een andere wijziging verdient aanbeveling: zonder veel hinder voor bona fide passagiers kan bij het aan boord gaan van een vliegtuig of bijvoorbeeld veerdiensten over de Ionische zee om een geldig reisdocument worden gevraagd. Dat voorkomt meteen het uit het oogpunt van terrorismebestrijding onwenselijke gebruik van vliegtickets door een ander dan degene op wiens naam het is gesteld.

d. Nauwere samenwerking binnen Schengen
Het huidige Europese Asielsysteem (EAS) is onvoldragen en zal dit in de afzienbare toekomst ook blijven, doordat de verschillen tussen de 28 lidstaten in allerlei opzichten te groot zijn. Daardoor voelt een klein aantal staten, in het bijzonder Duitsland, zich gehouden om te voorzien in bescherming van vluchtelingen uit de huidige ernstigste crisisgebieden.

Een enigszins toereikende capaciteit voor het behandelen van asielzoekers en het opvangen van vluchtelingen zal enkel kunnen worden bereikt als daaraan voldoende staten deelnemen. Daarom adviseert de AIV te komen tot een nauwere samenwerking in de zin van het EU-verdrag (ex art. 20 VEU) tussen die lidstaten die in staat en bereid zijn Schengen uit te voeren binnen de kaders van een effectief gezamenlijk asiel- en migratiebeleid: strikt waar nodig, maar tegelijk humaan, ook in relatie tot achtergebleven gezinsleden. De AIV verwijst hier naar zijn advies over gedifferentieerde integratie.2 Die nauwere samenwerking zal een volledig werkend gezamenlijk asielsysteem moeten omvatten, met inbegrip van vergelijkbare vormen van opvang en integratie, aanvaarding van verdeelsleutels, uitwisseling van gegevens over misbruik teneinde daartegen te kunnen optreden, afstemming met de UNHCR inzake hervestiging en akkoorden met veilige landen buiten de EU over terugkeer. Een werkelijk gezamenlijk beleid dient – anders dan de vage geldende opvangrichtlijn – dus te berusten op onderlinge solidariteit van de betrokken lidstaten en bijvoorbeeld ook een kwalitatief vergelijkbare opvang voor te schrijven.

De nauwere samenwerking zal vorm moeten krijgen met zoveel mogelijk lidstaten die deel uitmaken van het Schengenstelsel. Ze zal qua doelstellingen moeten passen in de gemeenschappelijke ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’ (art. 67 e.v. VWEU). Om te voorkomen dat zich ongewenste effecten van free-riding zullen voordoen, mag worden verlangd dat de niet deelnemende staten ten minste de kosten mee zullen dragen. Dit moet desnoods worden afgedwongen bij een herziening van de regeling voor de structuurfondsen.

De AIV omschrijft dit liever niet als ‘mini-Schengen’. Er wordt immers geen einde gemaakt aan het Schengenstelsel als zodanig. Wel wordt afstand gedaan van de pretentie van een alles-of-niets inzake de controles aan de binnengrenzen, en wordt met die landen die daartoe in staat en bereid zijn een aantal stappen gezet om tot een meer gelijkmatige en billijke verdeling van baten en taken te komen. Andere lidstaten kunnen wel blijven deelnemen aan de basics van het Schengenstelsel (onder normale omstandigheden open binnengrenzen, gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de buitengrenzen, en gezamenlijk visumbeleid), mits ze meewerken aan een gezamenlijk beheer van de buitengrenzen en aan selectieve controle aan de binnengrenzen (zoals het verifiëren van het reisdocument op luchthavens en cruciale zeehavens).

e. Effectieve bewaking van de buitengrenzen en genormeerde bejegening van asielzoekers
Een effectieve bewaking van de buitengrenzen conform de eisen die reeds gelden, is dringend gewenst. De AIV adviseert met alle Schengen-staten de inrichting van een gezamenlijk beheer van de buitengrenzen ter hand te nemen en dit deugdelijk te normeren, inclusief een effectieve rechtsgang voor degenen die menen dat zij ten onrechte zijn uitgesloten van verdere behandeling van hun asielverzoek. Daartoe behoort registratie, behandeling van asielverzoeken en opvang, dan wel overdracht aan een andere opvangende staat.3

Dit zal een tweefasen-procedure moeten zijn: in een bewaakte opvang aan de grens bepalen wie aanstonds kunnen en dus moeten teruggaan naar het land van herkomst of van transit, en wie voor verdere behandeling in aanmerking komen in de – volgens een verdeelsleutel aangewezen – lidstaat. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van een quotering naar capaciteit, gerelateerd aan objectieve factoren zoals BNP, territoir en bevolkingsomvang. Ook zal rekening moeten worden gehouden met aantallen van reeds opgenomen vluchtelingen. De aard van het onderwerp brengt evenwel mee dat in geval van overschrijding een nieuwe verdeelsleutel zal moeten worden vastgesteld.

Hoezeer men ook zou wensen dat alle 28 lidstaten aan deze tweede fase deelnemen, sommige zijn daartoe niet in staat doordat zij reeds in de eerste fase de volle druk van de toegenomen aantallen ervaren, terwijl in relatie tot andere – waaronder de Visegrad-landen – door politieke en maatschappelijke oorzaken een impasse bestaat. Men kan dat betreuren en afkeuren, maar dit leidt niet tot een situatie waarin verwacht mag worden dat vluchtelingen er reële bescherming krijgen. De staten die een nauwere samenwerking zijn aangegaan, zullen deze taak dus op zich moeten nemen. De staten die dat niet doen, zullen – zoals eerder gezegd – moeten worden verplicht de kosten ervan mee te dragen.

Ten slotte
Dat de AIV adviseert deze ingrijpende veranderingen na te streven, betekent niet dat hij verwacht dat dit alles oplost. Het effect zal beperkt zijn zolang de bereidheid ontbreekt om effectief te interveniëren in de situaties die ertoe leiden dat veel mensen in EU-staten asiel zoeken. Zolang mensen die rond de Middellandse Zee in een uitzichtloze situatie verkeren, geen ander perspectief zien dan een nieuwe toekomst in bepaalde EU-lidstaten, zullen humanitaire nood en interne spanningen in deze lidstaten op elkaar botsen. De politieke gevolgen daarvan voor het politieke klimaat in de EU zijn – nu al – zeer ernstig. De AIV wenst te onderstrepen dat Turkije het vluchtelingenvraagstuk niet namens Europa kan oplossen, zelfs niet met veel grotere financiële steun dan die waarvan nu sprake is. Evenmin kan het aan Duitsland worden overgelaten om het leeuwendeel van de humanitaire nood te lenigen, want – hoe sterk dit land economisch ook is en hoezeer het ook zelf behoefte heeft aan een vorm van immigratie – alleen gelaten kan het deze last ook niet aan.

Dat in gebieden waar de huidige en toekomstige humanitaire crises zich voordoen, vele miljoenen mensen aan een existentiële noodsituatie proberen te ontkomen, is het gevolg van vele jaren van het ontbreken van goed bestuur, mensenrechten schendende repressie en verwaarlozing van de sociaal-economische ontwikkelingsperspectieven, en van de mensonterende bruutheid van bewegingen zoals Da’esh. Daarvoor rust de volle verantwoordelijkheid op degenen die er het bewind voeren of aan zulke bewegingen leiding geven. Er kan intussen niet aan voorbij worden gegaan dat veel te lang andere landen zich afzijdig hebben gehouden of hun inmenging slechts hebben gericht op eigen belangen. Pogingen om – zo nodig met militaire middelen – althans in bepaalde delen van Syrië veiligheid te bieden, zijn gedurende de al sinds 2011 woedende burgeroorlog niet gedaan. Op dit moment lijkt het onwaarschijnlijk dat de Europese landen alsnog met de VS en in samenspraak met enerzijds Turkije en anderzijds Rusland de optie van het creëren van ‘veilige gebieden’ in het betrokken land kunnen realiseren, nu zoveel verdeeldheid tussen de mogelijke interveniënten bestaat. Nieuwe ontwikkelingen zijn echter niet uitgesloten. Daarnaast zal, hoe dan ook, de UNHCR een sleutelrol moeten spelen en moeten blijven adviseren over de eventuele doormigratie van mensen voor wie in het land van herkomst geen zinvolle toekomst meer mogelijk is. De EU-lidstaten moeten daaraan naar vermogen bijdragen en de buurlanden van Syrië – in het bijzonder Jordanië, Libanon en Turkije – bijstaan in de enorme last en verantwoordelijkheid die op hen rust bij het opvangen van miljoenen Syriërs.

De AIV adviseert verder, in internationaal verband op korte termijn studie te maken van preventie en beheersing van humanitaire crisissituaties, niet alleen als gevolg van oorlogen maar ook door economische, demografische en klimatologische omstandigheden die zich in de komende decennia zullen kunnen voordoen. Daarop is de Europese Unie immers nog net zo min als andere landen waar men toevlucht zal zoeken, voorbereid.

_________________________________

 
1 Advies Adviescommissie Vreemdelingenzaken, ‘Strategische landenbenadering migratie: tussen wens en werkelijkheid’, 25 november 2015.
2 AIV-advies, nr. 98 ‘Gedifferentieerde integratie: verschillende routes in de EU-samenwerking’, Den Haag, oktober 2015.
3 Zie het ACVZ-advies ‘Delen in verantwoordelijkheid, Voorstel voor een solidair Europees asielsysteem’ (2016), http://acvz.org/wp-content/uploads/2016/01/ACVZ-advies-43-Delen-in-verantwoordelijkheid.pdf.
Adviesaanvraag

                                                                          Voorzitter                    

Tweede Kamer

DER STATEN-GENERAAL

Aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken
t.a.v. de voorzitter
Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB  den Haag

Den Haag, 28 januari 2016

Geachte heer De Hoop Scheffer,

Op 26 januari jl. heeft de Kamer op grond van artikel 30 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal besloten, de Adviesraad Internationale Vraagstukken advies te vragen over het thema ‘de toekomst van Schengen’, waarbij in ieder geval de volgende drie onderwerpen worden behandeld:

  1. De recente voorstellen van de Europese Commissie voor een Europese grens- en kustwacht in relatie tot de toekomst van ‘Schengen’ en de alternatieven voor Europese grensbewaking.
     
  2. De relatie van Schengen tot het principe van vrij verkeer van personen en goederen binnen de Europese Unie, alsmede een overzicht van de terugvalopties ten behoeve van dit principe als het voortbestaan van ‘Schengen’ in gevaar komt.
     
  3. De consequenties van ‘mini-Schengen’; dat wil zeggen de vraag van de concrete uitwerking van dit scenario in de praktijk zou betekenen.

Gezien het korte tijdsbestek van de aanvraag volstaat eventueel een verkort briefadvies.

Met vriendelijke groet,

Khadija Arib
Voorzitter van de Tweede kamer
der Staten-Generaal

Regeringsreacties
Persberichten

DE TOEKOMST VAN SCHENGEN


Den Haag, 7 maart 2016

De werking van het Schengenstelsel wordt op dit moment zowel geschaad door de gebrekkige controle van bepaalde buitengrenzen als door te grote interne verschillen bij de behandeling van asielverzoeken en de opvang.  Er zal een nauwere samenwerking van een zo groot mogelijk aantal lidstaten van de Europese Unie moeten komen die een effectief gezamenlijk asiel- en immigratiebeleid willen voeren. Dit stelt de AIV, in een vandaag verschenen briefadvies ‘De toekomst van Schengen’, dat op verzoek van de Tweede Kamer is opgesteld.

Volgens de AIV zal de nauwere samenwerking tussen een aantal  EU-landen een volledig werkend gezamenlijk asielsysteem moeten omvatten, met inbegrip van vergelijkbare vormen van opvang en integratie, aanvaarding van verdeelsleutels, uitwisseling van gegevens over misbruik teneinde daartegen te kunnen optreden, afstemming met de UNHCR inzake hervestiging en akkoorden met veilige landen buiten de EU over terugkeer.

De AIV wil dit geen ‘mini-Schengen’ noemen. Er wordt immers geen einde gemaakt aan het Schengenstelsel als zodanig. Wel wordt met die landen, die daartoe in staat en bereid zijn, een aantal stappen gezet om een tot een meer gelijkmatige en billijke verdeling van baten en taken te komen. Andere lidstaten kunnen wel blijven deelnemen aan de basics van het Schengenstelsel (onder normale omstandigheden open binnengrenzen, gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de buitengrenzen en gezamenlijk visumbeleid), mits ze meewerken aan een gezamenlijk beheer van de buitengrenzen en aan selectieve controle aan de binnengrenzen (zoals het verifiëren van het reisdocument op luchthavens en cruciale zeehavens).

Voorts noemt de AIV het ’dringend gewenst’ dat er een effectieve bewaking van de Europese buitengrenzen komt conform de eisen die reeds gelden. Hij adviseert met alle Schengenstaten de inrichting van een gezamenlijk beheer van de buitengrenzen ter hand te nemen en dit deugdelijk te normeren, inclusief een effectieve rechtsgang voor degenen die menen dat zij ten onrechte zijn uitgesloten van verdere behandeling van hun asielverzoek. Daartoe behoort registratie, behandeling van asielverzoeken en opvang, dan wel overdracht aan een andere opvangende staat.

Dit zal een tweefasen-procedure moeten zijn: in een bewaakte opvang aan de grens bepalen wie aanstonds kunnen en dus moeten teruggaan naar het land van herkomst of van transit, en wie voor verdere behandeling in aanmerking komen in de – volgens een verdeelsleutel aangewezen – lidstaat. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van een quotering naar capaciteit, gerelateerd aan objectieve factoren zoals BNP, territoir en bevolkingsomvang. Ook zal rekening moeten worden gehouden met aantallen van reeds opgenomen vluchtelingen. De aard van het onderwerp brengt evenwel mee dat in geval van overschrijding een nieuwe verdeelsleutel zal moeten worden vastgesteld. De staten die niet meedoen aan de verdeling van vluchtelingen moeten worden verplicht aan de kosten daarvan mee te dragen.

De AIV stelt dat de voorgestelde ingrijpende veranderingen niet alles zullen oplossen. Het effect zal beperkt zijn zolang de bereidheid ontbreekt om effectief te interveniëren in de situaties die ertoe leiden dat veel mensen in EU-staten asiel zoeken. Zolang mensen die rond de Middellandse Zee in een uitzichtloze situatie verkeren, geen ander perspectief zien dan een nieuwe toekomst in bepaalde EU-lidstaten, zullen humanitaire nood en interne spanningen in deze lidstaten op elkaar botsen. De politieke gevolgen daarvan voor het politieke klimaat in de EU zijn – nu al – zeer ernstig.

De AIV onderstreept dat Turkije het vluchtelingenvraagstuk niet namens Europa kan oplossen, zelfs niet met veel grotere financiële steun dan waarvan nu sprake is. Evenmin kan het aan Duitsland worden overgelaten om het leeuwendeel van de humanitaire nood te lenigen.