Goed geschakeld? Over de verhouding tussen regio en de EU

11 maart 2016 - nr.100
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

Conclusies

Dat de uitvoering van EU-wetgeving grotendeels op het bord van de decentrale overheden ligt, is al langere tijd bekend. De Europeanisering van het beleid is voelbaar op alle niveaus en dit is al lang gaande. Regio’s zijn geen secundaire spelers meer. Deze trend is uitputtend beschreven in alle genoemde studies in de adviesaanvraag en recentelijk nog in het zeer gedetailleerde advies van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur [1]. Ook in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen uit 2008, waarin uitdrukkelijk een artikel over de Europese Unie is opgenomen, wordt dit onderkend door regering en decentrale overheden.

Decentralisatie
De decentralisatie van de verzorgingsstaat in Nederland betreft onderwerpen die naast een nationale eveneens een EU-invalshoek hebben. Weliswaar zijn dit beleidsterreinen waar de Unie een gedeelde bevoegdheid heeft, maar het is geheel voorstelbaar dat de decentralisatie – die de huidige regering thans doorvoert – bij een voortgaande Europese integratie in de toekomst een nog groter stempel uit Brussel zal dragen. Alle lagen moeten daarvan doordrongen zijn en daarop voorbereid zijn. Verschillende opiniemakers, maar ook de Vicevoorzitter van de Raad van State wijzen op het afnemend belang van het Rijk als bestuurslaag. Omdat de directe relatie tussen EU-wetgever en uitvoerder (decentrale overheden) niet formeel is omschreven in de Europese Verdragen, zal dit naar de mening van de AIV, vanwege het toenemend gewicht van de regio bij de uitvoering van wetgeving, op termijn gaan knellen.

Regionalisering
De regio wint ook los van de overdracht van bevoegdheden aan belang. In veel landen is de trend zichtbaar van regio’s die op zoek gaan naar meer autonomie. Ook groeit het besef dat een gunstige sociaaleconomische ontwikkeling vooral uit de regio komt en ontwikkelen steden en nieuwe bestuursvormen zich steeds meer los van de bestaande drie bestuurslagen. Kortom, er is sprake van een shift of governance, een verschuiving van het zwaartepunt van bestuur naar het decentrale en regionale niveau, met een grotere betrokkenheid van private en non-gouvernementele partijen.

Europese instellingen
Echter, de formele positie van regio’s, en hun mogelijkheid tot inspraak in de Europese arena’s strookt niet met de grote belasting vanuit de EU. De positie bestaat hoofdzakelijk uit de vertegenwoordiging in het Comité van de Regio’s en verscheidene overlegvormen met het Rijk. De Europese instellingen schenken in de beleidsontwikkeling onvoldoende aandacht aan het belang van de regio’s en dit moet veranderen. De Europese Commissie richt zich verdragsrechtelijk in eerste instantie tot de lidstaat als het gaat om de implementatie van wetgeving en uitvoeringszaken op decentraal niveau. Hier moet een nieuwe balans in worden gevonden. De Commissie zou dit kunnen doen door de regio’s een grotere rol te geven in beleidsontwikkeling, herziening van wetgeving en evaluaties. De Commissie moet pragmatische oplossingen vinden om deze relatie met de regio’s meer inhoud te geven. Dit kan door ze op permanente basis te consulteren en de uitvoering door regio’s expliciet een plek te geven in haar voorstellen. Ditzelfde geldt voor de andere EU-instellingen zoals Raad en Europees Parlement; vooral het Europees Parlement moet in zijn beoordeling van voorstellen meer naar de uitvoering kijken. Hoewel institutionele aanpassingen niet nodig zijn, is een wijziging in houding en focus van het Europees Parlement en de Commissie wel noodzakelijk. Er moet een (sterk) groeiende aandacht zijn voor realisatie en uitvoerbaarheid van Europees beleid, ook in het kader van verbetering van regelgeving. Het moet dus niet hoofdzakelijk over de ‘norm’ gaan maar met name over hoé die gehaald kan worden. Er moet in de ogen van de AIV een grotere discretionaire bevoegdheid komen voor de uitvoerders van wetgeving. Tegelijkertijd moet daarbij worden opgemerkt dat dit geen vrijbrief is voor zogenaamde goldplating van EU-richtlijnen.

Comité van de Regio’s
Het Comité van de Regio’s, hoewel nuttig als netwerkorganisatie, zal zich sterker dan voorheen moeten richten op de ‘core business’, dat wil zeggen de belangenvertegenwoordiging van de regio’s. Door de focus op politieke standpunten en werkwijze langs politieke fracties vertegenwoordigt het Comité op dit moment onvoldoende de regionale belangen en is de concrete impact in het wetgevingstraject minimaal. Het versterken van de institutionele rol is niet nodig, noch moet het Comité nieuwe bevoegdheden krijgen. Wel is het van belang dat de interne structuur wordt aangepast. De toegevoegde waarde van het Comité zit in de technische en specialistische kennis op het gebied van uitvoering van regelgeving en het bieden van regionaal perspectief op Europese vraagstukken, niet in het vertegenwoordigen van politieke standpunten. In concrete zin kan het Comité dit onder andere bewerkstelligen door zijn rol te versterken aan ‘de achterkant’ (implementatie- en evaluatiefase) van het wetgevingstraject. De Nederlandse delegatie zou hierop kunnen aansturen binnen het Comité.

In toenemende mate sluiten vergelijkbare regio’s coalities met elkaar via netwerken en bilaterale samenwerking. Samenwerking tussen individuele decentrale overheden en de koepels bevordert de effectiviteit in Brussel.

Rijk
De afgelopen jaren zijn belangrijke stappen gezet om regio’s nauwer bij de EU-beleidsontwikkelingen en besluitvorming te betrekken. Hoewel nog niet optimaal, zijn de mogelijkheden wel degelijk uitgebreid, zowel in akkoorden als in de praktijk. Toch geeft het Rijk zich nog onvoldoende rekenschap van het belang van de decentrale overheden. De huidige afspraken zoals die zijn vastgelegd in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen hebben een erg vrijblijvend karakter, betreffen voornamelijk werkprocedures en leggen in de ogen van de AIV te weinig nadruk op het ontwikkelen van een gezamenlijke strategie die ook gemeenschappelijk wordt uitgedragen in Brussel. Dit geldt voor alle fasen van het wetgevingstraject. Decentrale overheden hebben veel kennis van uitvoeringszaken die in de voorfase, de onderhandelingsfase, implementatiefase en de evaluatiefase van belang kunnen zijn voor de Nederlandse positie. Steeds vaker ligt zowel de verantwoordelijkheid voor als de kennis van Europese wetgeving bij decentrale overheden. Desondanks worden decentrale overheden op bepaalde terreinen door het Rijk niet betrokken. Dit vereist het ontwikkelen van gemeenschappelijke standpunten, een traject dat ongetwijfeld moeizaam zal verlopen omdat de posities van de regio’s onderling, maar ook ten aanzien van het Rijk sterk van elkaar kunnen verschillen. Onderlinge solidariteit moet het uitgangspunt zijn van ieders opstelling in Brussel, anders gaan teveel belangen verloren. Bovenstaande vereist een actieve rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die, gezien de rol van ‘moederdepartement’ van decentrale overheden, de taak heeft de belangen van de regio’s te beschermen en deze goed en tijdig te betrekken bij de beleidsvorming over Europa.

Aanbevelingen

Aanbevelingen 1 tot en met 4 richten zich hoofdzakelijk op de Europese instellingen. De AIV roept de regering op deze aanbevelingen actief te bevorderen in het beleid en in de contacten met de EU-instellingen.

  1. De AIV staat positief tegenover de toegenomen aandacht van de Commissie voor impact assessments, maar acht het tegelijk noodzakelijk hierin de uitvoeringskosten voor decentrale overheden explicieter op te nemen. Het Comité van de Regio’s kan betrokken worden als expert op het gebied van uitvoering door decentrale overheden, maar moet ervoor waken de verantwoordelijkheid voor een oordeel over de uitvoeringskosten van de Commissie over te nemen. Het Comité kan de Commissie wel ondersteunen door een globale schets te leveren van de mogelijke impact voor decentrale overheden. Ook in het kader van het nieuwe REFIT-programma van de Commissie zijn uitvoeringsproblemen bij decentrale overheden van belang; intensieve samenwerking met het Comité moet worden betracht. De AIV beveelt de regering aan dit te bevorderen. Op nationaal niveau kunnen het Rijk en de decentrale overheden dan in de BNC’s deze impact assessments evenals de uitvoering door Nederlandse decentrale overheden, integraal toetsen.
     
  2. Hoewel institutionele aanpassingen niet nodig zijn, is een wijziging in houding en focus van zowel het Europees Parlement als de Commissie ten aanzien van de belangen van de regio’s noodzakelijk. Volgens de AIV dient er meer aandacht te zijn voor uitvoerbaarheid en uitvoeringskosten van Europees beleid, ook in het kader van verbetering van regelgeving. Het Europees Parlement zal bij zijn beoordeling van voorstellen veel meer de uitvoering en dan vooral de uitvoering door decentrale overheden, moeten betrekken.
     
  3. De AIV raadt het Comité van de Regio’s aan zich vooral toe te spitsen op zijn ‘core business’; het beoordelen en in kaart brengen van de uitvoering van het EU-beleid op regionaal niveau en het adequaat behartigen van regionale belangen. Het Comité is oorspronkelijk niet opgezet als een politiek instituut en dient zich dan ook niet als zodanig te gedragen. Duplicatie met het Europees Parlement moet worden voorkomen. De AIV keert zich tegen een te grote gerichtheid op politieke invalshoeken en opinies, waarbij het risico bestaat dat de discussies uit het Europees Parlement worden herhaald en dat het Comité opinies schrijft die geen of nauwelijks toegevoegde waarde hebben. Het Comité dient, met dit in gedachten, te overwegen een interne evaluatie uit te voeren over de effectiviteit van het werken in politieke fracties.
     
  4. De AIV adviseert het Comité om opinies te schrijven vanuit de technische expertise over de uitvoering in de regio’s óf een regionaal perspectief te bieden op actuele Europese dossiers (bijvoorbeeld op de vluchtelingenproblematiek). Deze opinies kunnen ook strategischer worden ingezet om de agenda van de Europese Commissie en het Europees Parlement te beïnvloeden.

Ten aanzien van het Rijk en de decentrale overheden:

  1. Aangezien decentrale overheden zowel via het Rijk als via directe kanalen invloed trachten uit te oefenen op Brusselse wetgeving, en regionale belangen lang niet altijd gelijk zijn aan de belangen van het Rijk, bestaat het risico dat decentrale overheden en het Rijk elkaar tegenwerken in de Brusselse arena. De AIV bepleit een houding van onderlinge solidariteit in de opstelling van decentrale overheden in Brussel, in plaats van concurrentie. Het eerder en vaker afstemmen van belangen en zoeken van mogelijkheden voor samenwerking is hierbij essentieel. Te vaak blijven decentrale overheden, ook binnen koepels, hun eigen regio en niet het gezamenlijk belang vertegenwoordigen, wat leidt tot zeer ineffectief optreden in Brussel. Binnen de gevormde samenwerkingsverbanden beveelt de AIV de decentrale overheden aan zich op te stellen als vertegenwoordiger van alle partners en van de ‘BV Nederland’.

    De AIV vindt het wenselijk om bij een blijvend geschilpunt het do no harm-principe, in plaats van het agree to disagree-principe, uitgangspunt te maken van de positionering van het Rijk en de decentrale overheden in Brussel en de Code Interbestuurlijke Verhoudingen dienovereenkomstig te wijzigen.
     
  2. In het kader van de vermindering van de regeldruk in de EU is de AIV voorstander van zowel een ‘sunset clausule’ als een evaluatieclausule, en pleit ervoor dat deze altijd worden opgenomen als de uitvoering bij decentrale overheden ligt. Bij herzieningen en evaluaties dienen de decentrale overheden dan structureel te worden betrokken, bij voorkeur in de vorm van IBDT’s. De regering zou de Raad van State om een voorlichting kunnen verzoeken om te bezien waaraan een zorgvuldig nationaal evaluatiesysteem moet voldoen.
     
  3. Het Rijk, en álle departementen binnen het Rijk, dienen zich uitdrukkelijk rekenschap te geven van het feit dat de uitvoering van wetgeving in toenemende mate bij decentrale overheden ligt. De kennis over de uitvoering van beleid is steeds minder aanwezig bij het Rijk, terwijl het Rijk wel aan de onderhandelingstafel in Brussel zit. Teveel wordt dit feit nog ontkend of genegeerd door (ambtenaren van) het Rijk. De nationale ambtenaren zullen terdege moeten worden gevoed door de ambtenaren van het decentrale niveau. Op elk moment van het wetgevingstraject dient het Rijk, waar het wetgeving betreft die bij decentrale overheden terechtkomt, af te stemmen met decentrale overheden. Rijk en decentrale overheden zullen dit ongetwijfeld goed vastleggen in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, maar zoals zo vaak zit the proof of the pudding in the eating.
     
  4. De AIV meent dat er te weinig duidelijkheid is over hoeveel experts uit de regio’s/ decentrale overheden aan comitologie en andere expertcomités deelnemen, evenzeer of er sprake is van een verbinding tussen decentrale experts en het Rijk als het gaat om de inbreng ten aanzien van uitvoeringswetgeving. Met het oog op een betere strategische positionering is de AIV er voorstander van meer transparantie te verkrijgen ten aanzien van de inbreng en standpunten van deze experts.
     
  5. De AIV is van mening dat decentrale overheden altijd de status van ‘mededepartement’ moeten kunnen claimen op volgens deze overheden prioritaire dossiers en niet afhankelijk moeten zijn van de goede wil van verschillende vakdepartementen, zoals nu het geval is. Voorts staat de AIV positief tegenover het delen van informatie gedurende het hele wetgevingstraject, inclusief de implementatie en evaluatie, en staat positief tegenover het opnemen van decentrale overheden in Nederlandse onderhandelingsdelegaties naar de Raad. De AIV bepleit dat de ‘mededepartementsstatus’ met voorrang wordt opgenomen in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen. Daarnaast vindt de AIV dat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als ‘moederdepartement’ van de decentrale overheden actief zorg moet dragen voor een goede toegang tot relevante interdepartementale processen en (informatie)systemen. Dit om de toenemende betrokkenheid van regio’s en gemeenten bij de Europese beleids- en besluitvorming waar te kunnen maken.
     
  6. De AIV ziet de invoering van IBDT’s als een grote stap in de goede richting, en dringt erop aan dat deze nog structureler bij alle departementen en op elk prioritair dossier worden toegepast. Wanneer het voor decentrale overheden prioritaire dossiers betreft dienen IBDT’s zo vroeg mogelijk te worden gestart. Hoe decentrale overheden zullen worden betrokken in het gehele traject dient te worden vastgelegd in elk relevant BNCfiche in een apart lemma. Voorts vindt de AIV het gewenst een uitvoeringsjurist vanaf het prilste begin bij de IBDT te betrekken, zodat problemen die kunnen optreden voor decentrale overheden bij de uitvoering van de wetgeving al vroeg worden gesignaleerd ten behoeve van de evaluatie van wetgeving.
     
  7. De AIV schaart zich achter de wens dat de regering een denkexercitie uitvoert over de toekomstige positie van de regio’s in Nederland en de eventuele structurele veranderingen die nodig zijn. Het is waarschijnlijk dat regio’s steeds minder volgend en steeds meer leidend zullen zijn in de bestuurlijke ontwikkeling. De nationale overheid zal aan bestuurlijk gewicht verliezen. Met het oog op deze trend zou de regering er goed aan doen te bezien of het Huis van Thorbecke nog voldoet als model voor de bestuurlijke inrichting in Nederland.

_________________________________

1 Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur, ‘Ruimte voor de regio in Europees Beleid’, september 2015, pp. 15 en verder.
Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Prof. Mr. J. G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

 

Datum  15 april 2015
Betreft   Aanvraag voor AIV-advies over ‘glokalisering’
 

Geachte voorzitter,

Terwijl enerzijds sprake is van Europeanisering van belangrijke beleidsterreinen, is volgens sommigen anderzijds sprake van een trend van regionalisering en decentralisatie. Terwijl ‘Europa voor decentrale overheden binnenland is geworden en de Haagse arena is uitgebreid met de Brusselse arena.’1 pleiten in diverse landen regio’s voor meer autonomie en decentraliseert Nederland belangrijke delen van de verzorgingsstaat en sociale zekerheid. Sommige waarnemers zien daarmee een trend van ‘glokalisering’; globalisering gecombineerd met lokalisering.

Met het Verdrag van Lissabon is de positie van regio’s en lokaal bestuur versterkt: regionaal en lokaal zelfbestuur worden voor het eerst officieel erkend in de Europese verdragen, de definitie van het subsidiariteitsbeginsel is verbreed en omvat nu de lokale en regionale overheidsniveaus, regio’s en lokaal bestuur worden vaker geconsulteerd over wet- en regelgeving die zij moeten (gaan) uitvoeren en het Comité van de Regio's heeft het recht gekregen in beroep te gaan bij het Europees Hof van Justitie over inbreuken op het subsidiariteitsbeginsel. Niettemin geldt de centrale staat nog steeds als het primaire vertrekpunt voor EU-beleid. De vertegenwoordiging van lidstaten in zowel het Europees Parlement als in de Europese Raad wordt op nationaal niveau samengesteld en het zijn nationale parlementen die een formele positie bekleden, terwijl regionale en lokale overheden slechts in het Comité van de Regio’s vertegenwoordigd zijn. De vraag doet zich voor of voornoemde trend ook betekenis zou moeten hebben voor EU-governance en institutionele vormgeving. Moeten er andere, aanvullende vormen gevonden worden om het lokale en regionale met het Europese te verbinden?

Het kabinet laat in dit kader onder meer onderzoek doen naar de inhoudelijke ‘match’ tussen de Europese en regionale en decentrale agenda2 en de effecten van het EU-beleid op decentrale overheden3 en mogelijke verbeterpunten daarin. Ook voert het kabinet een verkenning uit naar de betrokkenheid van de decentrale overheden bij de EU-beleidsontwikkeling4, dat voortborduurt op de verkenning van de betekenis van Europa voor gemeenten en provincies5.

Een bredere analyse van structurele sociale, economische en bestuurskundige trends zou deze verkenningen van een strategisch kader en vernieuwende aanbevelingen kunnen voorzien. Ook heeft de Tweede Kamer aangegeven graag het functioneren van het Comité van de Regio’s te bespreken.

Het kabinet zou het op prijs stellen hierover van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) een advies te ontvangen uiterlijk in november aanstaande, aan de hand van de volgende vragen:

Inleidende vraag:

Op welke wijze is er, eerdere studies overziend, sprake van een trend van Europeanisering van terreinen waar decentrale overheden een rol past, en is er sprake van decentralisatie van onderwerpen met een Europese dimensie? Heeft de maatschappelijke trend van regionalisering betekenis voor Europa en/of vice versa?

Hoofdvragen:

  1. Welke betekenis zou de trend van regionalisering moeten hebben voor de Europese beleidsontwikkeling, zowel inhoudelijk als in termen van procedures?

    Is er, de deelstudies overziend en bovenop de lopende initiatieven, aanleiding voor intensievere betrokkenheid van regio’s bij de Nederlandse beleidsontwikkeling (over Europa)? Is er voor het kabinet, danwel de Europese instellingen, aanleiding voor een andere wijze van opereren om de trend van regionalisering te accommoderen, en zoja, hoe zou die andere werkwijze eruit moeten zien?

    Wat is de rol van de lokale en regionale overheden zelf in Europees verband? Specifieker: hoe beoordeelt de AIV het functioneren van het Comité van de Regio’s; vervuldigt het Comite in voldoende mate een vertegenwoordigende rol voor de medeoverheden in de voorbereidende fase van het besluitvormingsproces; zou dat beter of anders moeten, en welke rol zouden de Nederlandse vertegenwoordigers daarin kunnen en moeten spelen?
     
  2. Welke betekenis zou dit moeten hebben voor de institutionele architectuur van de EU?

    Heeft het voornoemde betekenis voor de verhoudingen tussen de instituties in de EU? Is de huidige positie van het Comité van de Regio’s binnen de institutionele structuur van de EU voldoende?

Ik zie uw advies met veel belangstelling tegemoet.



Bert Koenders
Minister van Buitenlandse Zaken

___________________________

1 Reactie van IPO, UvW en VNG op de derde periodieke beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen (Het kán beter) van de Raad van State, Den Haag, 25 april 2013, p. 6. – ROB rapport ‘Met Europa verbonden’.
2 “De wisselwerking tussen Europa en Nederland: Een verkenning van de Europese politieke prioriteiten en hun invloed op Nederland en haar openbaar bestuur”, Universiteit  Leiden (verwacht april 2015).
3 “EU Better Regulation en het Nederlandse openbaar bestuur: naar een effectieve borging van het proportionaliteitsbeginsel”, Universiteit Twente (verwacht april 2015).
4 Evaluatie actieplan ''Europa en decentrale overheden'' en uitkomsten van het bestuurlijk overleg tussen BZK, BZ, VNG, IPO en de UvW, 24 juni 2014, Kamerstuk 33 750 VII nr. 64.
5 “Met Europa verbonden, een verkenning van de betekenis van Europa voor gemeenten en provincies”, Raad van Openbaar Bestuur, November 2013.
Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de
Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum   23 september 2016
Betreft   kabinetsreactie op het AIV-advies 'Goed geschakeld? Over de verhouding tussen regio en de EU'

Geachte heer De Hoop Scheffer,

Hierbij bied ik u aan de kabinetsreactie op het AIV-advies 'Goed geschakeld? Over de verhouding tussen regio en de EU'.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Bert Koenders

____________________________________________________

Kabinetsreactie AIV advies ‘Goed geschakeld? Over de verhouding tussen regio en de EU’

1. Inleiding

Nederlandse gemeenten, provincies en waterschappen hebben een belangrijke verantwoordelijkheid bij de uitvoering en beïnvloeding van Europees beleid. Zo is in de Europese Agenda Stad, zoals vastgelegd in het Pact van Amsterdam tijdens het Nederlandse Voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie, ruimte gecreëerd voor de verbetering van wet- en regelgeving, toegang tot Europese fondsen en kennisuitwisseling. Dit in nauwe samenwerking met stedelijke regio’s en andere stakeholders, zoals non-gouvermentele organisaties (NGO’s). Deze agenda inspireert, evenals andere initiatieven en beïnvloedt de Europese besluitvorming. Daarnaast is de afgelopen jaren sprake geweest van de decentralisering van een aantal beleidsterreinen die voorheen bij de Rijksoverheid waren belegd. Op Europees niveau is de definitie van het subsidiariteitsbeginsel sinds het Verdrag van Lissabon verbreed. Hiermee is de positie van regionaal- en lokaal bestuur versterkt, alsook die van het Comité van de Regio’s, welke sindsdien in beroep kan gaan over een inbreuk op ditzelfde subsidiariteitsbeginsel. De genoemde ontwikkelingen zijn aanleiding geweest voor de adviesaanvraag van het kabinet aan de AIV, namelijk of deze betekenis zouden moeten hebben voor EU-governance en institutionele vormgeving. In dit kader heeft het kabinet de AIV ook gevraagd het functioneren van het Comité van de Regio’s te beoordelen.

De adviesaanvraag aan de AIV staat echter niet op zichzelf. Het kabinet heeft andere initiatieven en onderzoeken laten uitvoeren. Zo hangt de aanvraag nauw samen met het besluit uit 2014 van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de minister van Buitenlandse Zaken en het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG ) en de Unie van Waterschappen (UvW) om een beleidsverkenning te laten uitvoeren. Deze richtte zich op de verbetering van informatieverstrekking aan de medeoverheden en op de haalbaarheid van het samen optrekken door het Rijk en de medeoverheden ten aanzien van EU-dossiers. Per brief van 16 september 2015 (Kamerstuk 34300-VII-6) heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties u geïnformeerd over de gemaakte afspraken door middel van het rapport ‘Samen sterk in Europa’.

De noties uit dit rapport sluiten voor een belangrijk deel aan bij de aanbevelingen van de AIV. Hierin werd geconstateerd dat de samenwerking tussen Rijk en medeoverheden op Europese dossiers goed verloopt. Vooral het delen en gebruik maken van elkaars deskundigheid en netwerken heeft grote meerwaarde. In het rapport werden aanbevelingen gedaan om de samenwerking op EU-dossiers verder te versterken en strategische signalering te bevorderen. Zo is de informatieverstrekking ten aanzien van de EU-beleidscyclus verbeterd dankzij toegang tot het extranet van de Raad. In het najaar van 2016 wordt er definitieve invulling gegeven aan de afspraken uit het rapport ‘Samen Sterk in Europa’. Het kabinet ziet in de aanbevelingen van de AIV steun voor de ingeslagen weg.

2. Aanbevelingen AIV

2.1 Algemene opmerkingen

Hieronder zal een reactie worden gegeven op de aanbevelingen voor zover deze aan het kabinet zijn gericht.

2.2 Europese instellingen en de regio

i, ii, vi. Aandacht voor uitvoerbaarheid en uitvoeringskosten

Het kabinet kan zich vinden in de aanbevelingen die de AIV doet ten aanzien van de uitvoeringskosten voor medeoverheden. Dit past bij de inzet op betere regelgeving van het kabinet (Zie Kamerstuk 22112 Nr. 1984). De Europese Commissie heeft in het kader van de agenda voor betere regelgeving de mogelijkheden voor inspraak van belanghebbenden verbeterd, o.a. via publieke consultaties. Het is van belang dat de medeoverheden hiervan ook daadwerkelijk gebruik maken in het geval de Commissie nieuwe wetgevingsvoorstellen doet. Het kabinet wijst in het kader van de REFIT-agenda op de actieve rol die de medeoverheden al vervullen. Zo hebben de Nederlandse provincies knelpunten aangedragen die zij in de dagelijkse praktijk ervaren bij het maken en uitvoeren van provinciaal beleid, knelpunten die veroorzaakt worden door Europese regels1. Deze inventarisatie van knelpunten heeft zijn weg naar het REFIT-platform gevonden.

Het kabinet acht een dergelijke actieve houding van de Nederlandse medeoverheden richting de Commissie, het Europees Parlement en de Raad van belang, naast de rol die het Comité van de Regio’s kan spelen. Het kabinet acht voorts van belang dat de standpunten van de medeoverheden in het wetgevingsproces mee worden genomen in de besluitvorming. Het gaat enerzijds om betrokkenheid aan de voorkant bij de totstandkoming van nieuwe wetgeving door de Commissie; dat kan bijvoorbeeld door actieve inbreng in consultaties van de Commissie. Anderzijds is van belang dat de belangen van medeoverheden ook na de presentatie van wetgevingsvoorstellen worden meegenomen in de behandeling daarvan in de Raad en het Europees Parlement. Door directe betrokkenheid van medeoverheden bij de totstandkoming van BNC-fiches worden de belangen van Nederlandse medeoverheden meegenomen in de Nederlandse standpuntbepaling in de Raad. Het kabinet deelt met de AIV dat het van belang is dat ook in het Europees Parlement veel meer aandacht wordt gegeven aan de uitvoering en uitvoerbaarheid van wetgeving door medeoverheden; het Europees Parlement heeft hierin echter een eigen verantwoordelijkheid.

In het BNC-fiche wordt al apart aangegeven wat de mogelijke gevolgen voor medeoverheden zijn voor hun financiën, de regeldruk en administratieve lasten en decentrale regelgeving. Het blijkt in de praktijk in deze fase (ook voor IPO, VNG en UvW zelf als deelnemers aan het BNC-overleg) echter lastig te bepalen wat precies de consequenties zijn voor medeoverheden. Het kabinet hecht daarom aan samenwerking tijdens het proces tussen medeoverheden en het verantwoordelijke beleidsdepartement over de mate van betrokkenheid op de dossiers die door medeoverheden zelf prioritair worden geacht. Het kabinet ziet geen toegevoegde waarde om de betrokkenheid van de medeoverheden in het gehele traject vast te leggen in een apart lemma in elk relevant BNC-fiche. Dit beperkt de adaptiviteit van alle betrokken overheden in het verder verloop van het proces. De discussie moet gaan over de inhoud en niet over de structuur.

In bredere zin geldt dat de aandacht van de instellingen verlegd zal moeten worden van behandeling van nieuwe wetgeving naar evaluatie en verbetering van bestaande wetgeving. Om deze reden is het kabinet voorstander van het opnemen van evaluatie- en horizonbepalingen in Europese wetgeving, waar dat verbetering van wetgeving kan bevorderen. Mede dankzij de inzet van het kabinet is in het interinstitutioneel akkoord beter wetgeven een clausule opgenomen die voorziet in gebruik van horizon- en evaluatiebepalingen. Uitgangspunt is dat deze ook daadwerkelijk in wetgeving worden opgenomen.

iii en iv. Het Comité van de Regio’s

Zoals eerder genoemd acht het kabinet van belang dat de standpunten van de medeoverheden in het wetgevingsproces mee worden genomen in de besluitvorming. In dit kader is de technische expertise waarover het Comité van de Regio’s beschikt behulpzaam is voor het in kaart brengen van de gevolgen op regionaal niveau bij de totstandkoming van Europese wetgeving. De effectiviteit van het optreden van het Comité is volgens het kabinet te vinden in het brede scala aan instrumenten en middelen van invloed, maar ook in de formele en informele contacten die het Comité onderhoudt met de instellingen en tussen de regio’s. Het kabinet deelt de mening van de AIV dat het Comité zich moet blijven toespitsen op de kerntaken uit haar mandaat.

v. Afspraken bij een blijvend geschilpunt tussen Rijk en medeoverheden

Het Rijk en de medeoverheden weten elkaar goed te vinden in de vorming van een gemeenschappelijk Nederlands standpunt en optreden. Daarvoor is het van belang dat de medeoverheden actief benoemen waar zij een mogelijk effect van Europese wet- en regelgeving verwachten en welke Europese besluitvormingsdossiers voor hen prioriteit hebben. Zo is overeengekomen dat de koepels IPO, VNG en de UvW de door hen benoemde prioritaire EU-dossiers jaarlijks in het interdepartementale Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC-overleg) presenteren. Daarover kunnen vervolgens afspraken worden gemaakt, bijvoorbeeld over de wijze en mate van samenwerking tussen het verantwoordelijke departement en de medeoverheden.

In het rapport ‘Samen Sterk in Europa’ is geconcludeerd dat in geval van een blijvend verschil in opvatting het ‘agree to disagree’ principe wordt gehanteerd2. Dat betekent dat Rijk en de medeoverheden vanuit hun eigen verantwoordelijkheid in de eigen gremia een positie kunnen innemen (Kamerstuk 34300-VII-6). Het kabinet is van mening dat het ‘do no harm’ principe zoals beschreven in het advies van de AIV niet als overkoepelend principe kan worden toegepast. Medeoverheden kunnen evenwel onderling andere belangen hebben, danwel ten opzichte van het Rijk3. Wel erkent het kabinet dat het ‘agree to disagree’ principe vereist dat het Rijk en de medeoverheden elkaar goed informeren over de positie die zij innemen en de onderbouwing daarvan. Het kabinet vindt het onwenselijk als er een diffuus beeld ontstaat van de Nederlandse inzet in Brussel.

vii en ix. Betrokkenheid van medeoverheden in Europese beleidsvorming

Tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap is door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de belangen van medeoverheden en steden in het Europese besluitvormingsproces. Zo hebben de Europese ministers verantwoordelijk voor stedelijk beleid op 30 mei 2016 de Europese Agenda Stad (‘Urban Agenda for the EU’) vastgesteld middels het Pact van Amsterdam en zijn er op 23 juni 2016 Raadsconclusies over de Europese Agenda Stad aangenomen. Hiermee is het startschot gegeven voor een nieuwe samenwerking tussen steden, lidstaten en Europese Commissie gericht op het verbeteren van Europese wet- en regelgeving, toegang tot Europese fondsen en kennisuitwisseling met als doel het stimuleren van de groei, leefbaarheid en innovatie in Europese stedelijke regio's4. Ter ondersteuning hiervan heeft het Kenniscentrum Europa decentraal in kaart gebracht hoe en in welke mate Europese regelgeving mogelijk belemmerend werkt op het beleid van steden en andere medeoverheden5.

Het kabinet hecht verder - in lijn met het rapport ‘Samen sterk in Europa’, de aanbevelingen van de AIV en de wensen van VNG, IPO en UvW – aan de betrokkenheid van medeoverheden in de ambtelijke voorbereidingsfase. Zij moeten, in overeenstemming met de afspraken gemaakt in het Bestuurlijk Overleg op 6 juli 2015, een soortgelijke positie kunnen innemen als vakdepartementen. De werkwijze via de interbestuurlijke dossierteams (IBDT's) is hier exemplarisch voor. Dit betekent dat zij een dusdanige informatiepositie hebben, welke met toegang tot Limité stukken binnen het extranet van de Raad is verbeterd. In november wordt het nieuwe Delegates Portal gelanceerd, dit komt in de plaats van het extranet van de Raad. Het Rijk zal zorgen voor een tijdige briefing aan de medeoverheden over het gebruik hiervan.

Het IPO, de VNG, en de UvW zijn via de BNC en met de interbestuurlijke dossierteams nauw betrokken bij de totstandkoming van de Nederlandse positie op EU dossiers. Het is aan de medeoverheden om hun verantwoordelijkheid te nemen en adequaat gebruik te maken van mogelijkheden die het kabinet biedt, zodat er in partnerschap kan worden samengewerkt. De status ‘mededepartement’ voor de medeoverheden is in letterlijke zin vanuit staatsrechtelijk oogpunt per definitie onmogelijk. De term departement is immers voorbehouden aan functionele onderdelen van de nationale executieve die worden geleid door een minister (artikel 44, eerste lid, GW).

viii en x. Interbestuurlijke Dossierteams (IBDT’s)

Het kabinet deelt de mening dat samenwerking tussen Rijk en medeoverheden binnen interbestuurlijke dossierteams (IBDT’s) een effectief instrument is om samen te werken aan dossiers die een grote impact hebben op de beleidsterreinen van medeoverheden. Deze geven uitdrukking aan de wijze waarop medeoverheden actief betrokken worden in Europese besluitvorming. De expertise die medeoverheden kunnen leveren in deze trajecten, vooral voor wat betreft de mogelijke gevolgen van voorstellen voor de uitvoering, is van grote waarde.

Ten aanzien van de deelname van experts uit regio’s aan expertgroepen acht het kabinet het waardevol dat zowel het Rijk als medeoverheden ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid en mogelijkheden inzichtelijk hebben om welke experts het gaat en in hoeverre hun standpunten zijn ingebracht.

xi. Het Huis van Thorbecke

Tenslotte beveelt de AIV een denkexercitie aan over de toekomstige positie van de regio’s in Nederland en de eventuele structurele veranderingen die nodig zijn. De Studiegroep Openbaar Bestuur heeft in zijn rapport ‘Maak verschil’ geadviseerd over het functioneren van het openbaar bestuur in Nederland in het licht van toekomstige ontwikkelingen ten behoeve van een volgende kabinetsperiode (Kamerstuk 31 490, nr. 198). In het rapport wordt benadrukt dat het openbaar bestuur zijn effectiviteit niet uitsluitend kan vergroten door ingrijpende structuurhervormingen, maar juist ook door een andere, meer adaptieve werkwijze binnen het openbaar bestuur. De Studiegroep adviseert om via differentiatie, deregulering en dehiërarchisering de werkwijze en inrichting van het openbaar bestuur zodanig aan te passen, dat beter aangesloten kan worden op onder meer het toenemend (economisch) belang van ontwikkelingen op regionaal niveau. De aanbeveling van de AIV kan dan ook worden gezien als een extra onderstreping van het belang van het rapport en de uitwerking ervan.

 
1 http://www.ipo.nl/files/5914/4361/1885/IPO-boekje_EU_NL_DEF-LR.pdf.
2 Het ‘agree to disagree’ principe is eerder toegepast op het dossier Cohesiebeleid in voorbereiding op het huidig Meerjarig Financieel Kader 2014-2020. In dit dossier hielden het Rijk en het IPO er verschillende standpunten ten aanzien van de budgettaire aspecten op na, maar werkten wel eensgezind aan inhoud (te weten de thematische focus, inhoudelijke programmering en het beperken van de administratieve lasten). Zo is er ter voorbereiding op de onderhandelingen door Rijk en regio’s (vertegenwoordigd door onder meer IPO en VNG) een Interbestuurlijke Werkgroep samengesteld. Deze werkgroep heeft een gezamenlijk Nederlands paper gepubliceerd.
3 De Code Interbestuurlijke Verhoudingen bevat afspraken tussen het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen die eraan bijdragen dat er een goed samenspel ontstaat tussen de verschillende medeoverheden, zodat ieder zijn verantwoordelijkheid in het bestel waar kan maken”. In de Code wordt in paragraaf 9 (Europa) het volgende gemeld: “Medeoverheden en Rijk houden de ruimte om zelfstandig te handelen”. Paragraaf 11 stelt: “De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bevordert de naleving van de Code interbestuurlijke verhoudingen binnen het Rijk. De koepels bevorderen de naleving van de Code bij hun leden. De naleving wordt minstens een keer per jaar besproken in het overhedenoverleg”.
4 Kamerstuk 34 139- 17, Nederlands EU-voorzitterschap 2016, stedenbeleid.
5 https://www.europadecentraal.nl/wp-content/uploads/2016/05/Samenvatting-Bridge.pdf.
Persberichten

REGIO’S STEEDS BELANGRIJKER, MATE VAN INSPRAAK BLIJFT ACHTER
 

Den Haag, 11 maart 2016

Decentrale overheden krijgen een steeds grotere rol in de uitvoering van nationale en Europese wetgeving. De EU en het Rijk moeten zich daarom meer rekenschap geven van het toegenomen belang van decentrale overheden bij de totstandkoming van wetgeving, zo constateert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in een vandaag uitgebracht rapport.

De gevolgen van mondialisering trekken een zware wissel op de inventiviteit van het lokale bestuur, het eerste aanspreekpunt voor burgers. Daarnaast hebben decentrale overheden meer verantwoordelijkheden gekregen bij de uitvoering van nationale en Europese wetgeving en vervullen zij een belangrijke rol bij het creëren van werkgelegenheid. Regio’s zijn al lang geen secundaire spelers meer.

Omdat de directe relatie tussen EU-wetgever en uitvoerder (decentrale overheden) niet formeel is omschreven in de Europese Verdragen, zal dit naar de mening van de AIV, vanwege het toenemend gewicht van de regio bij de uitvoering van wetgeving, op termijn gaan knellen. De Europese Commissie zou de regio’s meer inspraak moeten geven in beleidsontwikkeling, herziening van wetgeving en evaluaties. Dit kan de Commissie bijvoorbeeld doen door regio’s op permanente basis te consulteren. Ditzelfde geldt voor het Europees Parlement, dat meer aandacht moet besteden aan realisatie en uitvoerbaarheid van Europees beleid. Het Comité van de Regio’s zal zich sterker dan voorheen moeten richten op zijn core business, dat wil zeggen dat zij de uitvoerbaarheid van EU-beleid op regionaal niveau in kaart brengt en regionale belangen behartigt. Op dit moment ligt de focus van de leden van het Comité nog teveel op de vertegenwoordiging van partijpolitieke standpunten waardoor de regionale belangen verwateren en de impact van het Comité in het wetgevingstraject minimaal is. Daarnaast wordt op deze wijze het werk van het Europees Parlement gedupliceerd.

Ook het Rijk zal zich meer rekenschap moeten geven van het groeiend belang van decentrale overheden, ondanks dat de consultatie de afgelopen jaren sterk is verbeterd. Decentrale overheden moeten nog nadrukkelijker worden betrokken bij de gemeenschappelijke strategievorming en bij het EU-wetgevingstraject, omdat zij eenvoudigweg de kennis en ervaring in huis hebben en dagelijks geconfronteerd worden met de uitvoering. Onderlinge solidariteit moet het uitgangspunt zijn van ieders opstelling in Brussel, daar waar decentrale overheden en het Rijk nu ieder hun eigen onderhandelings- en lobbyspoor in Brussel volgen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal hierin een veel actievere rol moeten vervullen dan tot nu toe, door als ‘moederdepartement’ van decentrale regio’s de belangen van regio’s te beschermen en deze goed en tijdig te betrekken bij de beleidsvorming over Europa.