Veiligheid en stabiliteit in Noordelijk Afrika

9 juni 2016 - nr.101
Samenvatting

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

Samenvatting en conclusies

Het lot van Europa is meer dan ooit verbonden met dat van Afrika. In het kader van dit advies concentreert de AIV zich op de landen van Noord-Afrika, de Sahel, West-Afrika, de Hoorn van Afrika en meer in het bijzonder Mali en Libië. De AIV duidt deze regio aan met de term ‘Noordelijk Afrika’. Voor de enorme problemen in Noordelijk Afrika moeten gezamenlijke oplossingen worden gevonden.

De perspectieven voor Noordelijk Afrika zijn somber en de veiligheid en stabiliteit van Europa en dus ook Nederland, worden direct bedreigd door de veiligheidsrisico’s die voortkomen uit dit deel van Afrika: terrorisme en religieus extremisme, drugs- en mensensmokkel, proliferatie van wapens en grote migratiestromen. De AIV gaat er vanuit dat deze veiligheidsrisico’s ook op de korte en middellange termijn zullen aanhouden en meent dat de perspectieven op de langere termijn niet gunstig zijn. Klimaatverandering en de verwachte bevolkingsexplosie in Afrika  ?  prognoses gaan uit van een groei van 1,2 miljard inwoners nu naar 4,4 miljard in 2100 ?  zijn structurele factoren die bijdragen tot verdere verslechtering van de situatie. Klimaatverandering leidt tot verwoestijning en waterschaarste, dat onder andere resulteert in daling van de voedselproductie, vluchtelingen- en migratiestromen en toenemende spanningen. De enorme bevolkingstoename gaat niet gepaard met een sterke economische ontwikkeling en daarom zal migratie vanuit Afrika naar Europa geen tijdelijke zaak zijn maar een fenomeen waar Europa blijvend en in toenemende mate rekening mee zal moeten houden.

Was Noord-Afrika voorheen min of meer een bufferzone voor het Europese continent, na 2011 is het uitgegroeid tot een bron van instabiliteit. De keten van autoritaire staten van Noord-Afrika is weg, de situatie is nu zeer gedifferentieerd: nieuw-autoritair in Egypte, gematigd autoritair in Algerije en Marokko, chaos in Libië, gematigd positief wat betreft Tunesië. Daarnaast is de problematiek van terrorisme, ongecontroleerde migratie en georganiseerde transnationale criminaliteit aanzienlijk verscherpt. Mede als gevolg van de verschuivende machtsverhoudingen in het Midden-Oosten leggen steeds meer Arabische landen, waaronder de Golfstaten, Saoedi-Arabië en Qatar maar ook Turkije, belangstelling aan de dag voor Noordelijk Afrika en trachten zij hun politieke en economische invloed uit te breiden. De gevolgen van de Arabische Lente strekken zich uit tot aangrenzende regio’s: de Sahel, West-Afrika en de Hoorn van Afrika waar veel fragiele staten liggen.

Europa bevindt zich in een nieuwe constellatie. De politieke positie van de EU in Afrika is de afgelopen decennia aanzienlijk verzwakt en de EU heeft aan invloed ingeboet. De EU heeft Noordelijk Afrika minstens zo hard nodig als andersom en dat moet resulteren in nieuwe en meer gelijkwaardige verhoudingen. Bovendien was en is de EU niet de enige relevante speler. De VN speelt een cruciale rol, naast de AU en de regionale organisaties zoals ECOWAS en de recent opgerichte G5 Sahel. Ook afzonderlijke landen zijn actief in de regio zoals de Arabische landen, de VS, Frankrijk, het VK, Italië en China.

Veiligheidsproblemen
Terrorisme, grensoverschrijdende criminaliteit en migratie zijn voor Noordelijk Afrika geen nieuwe fenomenen maar ze zijn onder invloed van de actuele instabiliteit sterk in omvang toegenomen en zorgen voor grote problemen. De veiligheidssituatie in de verschillende landen van Noordelijk Afrika is gecompliceerd en conflicten hebben steeds meer een diffuus karakter. Hoewel er aanzienlijke verschillen tussen de diverse (landen en) regio’s bestaan, is er ook sprake van een aantal gemeenschappelijke kenmerken. Gewapende conflicten gaan niet alleen over politieke meningsverschillen, maar komen ook voort uit criminele motieven, extreme ideologieën en gewelddadige milities. Het aantal rebellenbewegingen, milities en terroristische organisaties neemt toe. Er is een duidelijke samenhang tussen de veiligheidsproblemen in Noord-Afrika en de Sahel en het is daarom zaak deze in onderlinge samenhang en regio-overschrijdend te beschouwen.

Islamitisch extremisme is bezig met een opmars in Noordelijk Afrika, de aanwezigheid van zwakke staten vormt daarnaast een belangrijke oorzaak voor de opkomst van jihadisme in Afrika als geheel. Jihadistische bewegingen krijgen vooral voet aan de grond in landen waarin het centrale overheidsgezag geen zeggenschap heeft over het totale grondgebied en de bevolking in de perifere delen van het land verstoken blijft van veiligheid en openbare voorzieningen. Lokale en regionale conflicten vormen een voedingsbodem voor het ontstaan van extremistische bewegingen. Op hun beurt zijn deze bewegingen eveneens oorzaak van conflicten. Voor jongeren die onder invloed van politieke, sociale en economische marginalisering worstelen met hun identiteit, hebben jihadistische bewegingen een grote aantrekkingskracht. De invloed van radicale islamitische groepen in Afrika maakt het continent kwetsbaar voor de invloed van IS. De actuele situatie in Libië illustreert dit.

De meeste landen in Noordelijk Afrika hebben te kampen met georganiseerde criminaliteit, mensenhandel en mensensmokkel en wapen- en drugshandel. De Sahel-regio is van oudsher een belangrijk doorgangsgebied. Aanhoudende conflicten en het wegvallen van de ijzeren vuist van Qaddafi die voor een belangrijk deel controle uitoefende over criminele netwerken, hebben ertoe bijgedragen dat de illegale handel via de Sahel een enorme vlucht heeft genomen. Tussen criminele en terroristische groepen bestaan nauwe banden. De chaos in Libië en het ontbreken van grensbewaking heeft het land tot dé ideale hub voor transnationale criminele netwerken gemaakt. Bestaande smokkelroutes worden zeer intensief gebruikt en vooral Zuid-Libië is een vrijhaven voor smokkelaars van wapens, drugs en mensensmokkel. Vluchtelingen en migranten uit Afrika zijn afkomstig uit conflictgebieden zoals Eritrea, Soedan, Congo en Somalië maar tegelijkertijd ook uit landen als Nigeria, Senegal en Gambia waar economische motieven eerder aan de orde lijken te zijn.

Oorlogen, conflicten, slecht bestuur, achteruitgang van het milieu en van perspectieven voor lokale voedselproductie, evenals stelselmatige schending van mensenrechten, zijn in belangrijke mate de oorzaken van het hoge aantal vluchtelingen en migranten. Daarnaast vormen de zwakke regionale economieën en de chronische armoede een belangrijke reden tot vertrek. Ook voor hoog opgeleide jongeren is Europa aantrekkelijk vanwege betere toekomstperspectieven. Routes voor migratie, mensensmokkel en mensenhandel worden in Afrika al eeuwenlang gebruikt. De afgelopen jaren is echter het aantal mensen dat hierlangs wordt vervoerd sterk gestegen als gevolg van de toenemende instabiliteit in Noordelijk Afrika. De regio is nauw verbonden geraakt met criminele en terroristische netwerken. Libië en Egypte zijn de belangrijkste vertrekhavens voor vluchtelingen en migranten. In 2015 maakten 150.000 personen de oversteek naar Europa. Vluchtelingen en migranten worden onderweg geconfronteerd met berovingen en dwangarbeid. Duizenden verdrinken in de Middellandse Zee. Dit zijn mensonterende omstandigheden waarvoor de internationale gemeenschap de ogen niet kan sluiten.

Internationale actoren
Een groot aantal internationale organisaties houdt zich bezig met vrede en veiligheid in Noordelijk Afrika zoals de VN, de EU, de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Arabische Liga, afzonderlijke landen en – in beperkte mate ?  de NAVO. Afrika kent daarnaast een reeks organisaties die op dit terrein actief zijn: de Afrikaanse Unie en de regionale economische gemeenschappen (SADC, CEEAC, ECOWAS, IGAD). Het betreft een lappendeken aan organisaties die deels met elkaar samenwerken en deels langs elkaar heen werken. De AIV acht het van het grootste belang dat de samenwerking tussen de verschillende internationale organisaties beter wordt gecoördineerd en benut. Zo zijn bijvoorbeeld in Somalië de volgende actoren actief: IGAD, de East African Community, de Arabische Liga, de AU, de VN, de EU, individuele landen binnen de regio en bilaterale donorlanden, ieder met hun eigen benadering. In het kader van militaire steun leidde dit ertoe dat bijvoorbeeld bij een checkpoint van Somalische troepen militairen werden aangetroffen met 5 verschillende uniformen, opgeleid door verschillende landen volgens verschillende doctrines; een buitengewoon onwenselijke situatie.

De internationale gemeenschap heeft de neiging te reageren op het moment dat een crisis zich in alle hevigheid openbaart en weer te vertrekken zodra het ergste leed geleden is. De interventie in Libië in 2011 is hiervan een voorbeeld. De huidige situatie in Libië laat zien welke desastreuze gevolgen dergelijk korte termijnbeleid heeft. Het is dus zaak crises in een veel eerder stadium op het spoor te komen en tijdig actie te ondernemen. Het EU Conflict Early Warning System is hiervoor bijvoorbeeld een nuttig instrument.1 Ook de kennis en informatie van NGO’s zijn hierbij onontbeerlijk. Voor de EU is het eenvoudiger om in actie te komen dan voor de VN, waar het risico van een politieke patstelling in de Veiligheidsraad altijd aanwezig is. Er bestaat een nauw verband tussen fast security (politieke en/of militaire interventie) en slow security (structurele maatregelen ter bevordering van stabiliteit, zoals het stimuleren van economische groei). Er zijn situaties waarin fast security geboden is, idealiter dient dit voorafgegaan en gevolgd te worden door instrumenten van slow security. Bij het vormgeven van missies is het naar het oordeel van de AIV van groot belang vooral oog te hebben voor de langere termijn: het politieke doel van een missie, de verschillende fasen van een missie, capaciteitsopbouw op de langere termijn (train the trainers) en de wenselijke end state. Vooral een tijdig civil assessment met onder andere een zeer gedegen analyse van de (sociaal-)culturele aspecten, is essentieel. Vanwege het grensoverschrijdende karakter van veiligheidsproblemen kan het noodzakelijk zijn om een missie regionaal in te richten. Beschikbaarheid van militair materieel, enablers, zoals strategisch transport en medische ondersteuning, blijkt vaak een knelpunt te zijn. Dit vergt specifieke investeringen. Voor een duurzaam resultaat kan het noodzakelijk zijn een missie voor langere tijd vol te houden.

De landen in Noordelijk Afrika zijn feitelijk de naaste buren van Europa. Vanwege het koloniale verleden bestaan er de nodige onderlinge banden. De EU beschikt over een breed instrumentarium, van handel tot crisisbeheersingsmissies en doet er goed aan een overwegend defensieve benadering om te vormen naar een constructieve agenda van dialoog, hulp en samenwerking, waarvan veiligheid, ontwikkeling en politieke hervormingen (governance) in onderlinge samenhang deel uitmaken. Gezien de verscherpte situatie dient naar het oordeel van de AIV bevordering van veiligheid en stabiliteit in Noordelijk Afrika voor de EU een hoofddoelstelling van beleid te zijn met bijzondere aandacht voor de Sahel-landen vanwege de sleutelpositie van deze regio. Overigens mag deze nadruk op stabiliteit er niet toe leiden dat de andere genoemde aspecten van de agenda worden afgevoerd. Voor het algemene kader voor haar betrekkingen met Noordelijk Afrika zou de EU van het Europese Nabuurschapsbeleid en de uit het Barcelonaproces voortgekomen Union for the Mediterranean, gebruik kunnen maken van de bestaande afzonderlijke Mediterranean Partnerships; die bieden tegelijkertijd de ruimte om rekening te houden met de uiteenlopende kenmerken en ambities van de betrokken landen. De AIV plaatst echter een kritische kanttekening bij de wijze waarop de EU het uitgebreide scala aan civiele, militaire en communautaire instrumenten, naast de activiteiten van de afzonderlijke EU-lidstaten, inzet. Er zijn dermate veel programma’s, instanties en activiteiten dat een gecoördineerde aanpak op voorhand onmogelijk is en afbreuk wordt gedaan aan de slagkracht van de EU.
Ook kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de effectiviteit van verschillende instrumenten. De AIV acht het noodzakelijk dat de EU-instellingen en de afzonderlijke lidstaten meer werk maken van een verhoging van de effectiviteit van de Europese inspanningen in Noordelijk Afrika.

Uiteraard vragen de veiligheidsrisico’s aan de oostflank van Europa ook de nodige aandacht, maar deze zijn in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de NAVO. Met betrekking tot de zuidflank dient de EU een prominente rol te vervullen. Daarbij behoeft de coördinatie tussen de EU-instellingen onderling en tussen de instellingen en de lidstaten structurele verbetering. In Brussel is winst te boeken door betere stroomlijning en afstemming van de verschillende EU-instrumenten. In ‘het veld’ kunnen de EU-instellingen, EU-delegaties, ambassades van lidstaten en NGO’s nauwer samenwerken. Gelet op het beschikbare instrumentarium is de EU vooral toegerust om zich in te zetten voor slow security, terwijl juist de lidstaten zich kunnen toeleggen op de fast security omdat zij over middelen beschikken als inlichtingen en militair materieel. Het ligt naar de mening van de AIV dan ook voor de hand dat de EU zich nog meer toelegt op de trainingsmissies, terwijl de meer klassieke crisisbeheersingsoperaties worden uitgevoerd onder leiding van (grotere) lidstaten (coalitions of the willing). De AIV verwacht dat de rol van de NAVO in Noord Afrika ook in de toekomst beperkt zal blijven.

Het vluchtelingen- en migratievraagstuk neemt binnen het interne en externe beleid van de EU een prominente plaats in. De EU heeft maatregelen getroffen om de bewaking van de buitengrens te verbeteren, mensensmokkel te bestrijden en drenkelingen te redden onder andere door de Frontex-operatie Triton en EUNAVFOR Med/Sophia. Het opzetten van een Europese grens- en kustwacht en een Europees asielsysteem (inclusief een humaan vluchtelingenbeleid en de mogelijkheid van legale migratie) zijn naar het oordeel van de AIV  noodzakelijk. De afspraken van de top van Valletta en de oprichting van het EU Trustfund waarbij ook nadrukkelijk oog is voor het voorkomen van grote migratiestromen, vormen een goed uitgangspunt voor een duurzame samenwerkingsrelatie tussen de EU en de desbetreffende landen. Wel is het bedrag dat voor het EU-Trustfund beschikbaar is gesteld, 1.3 miljard euro voor 23 landen, aan de lage kant zeker in vergelijking met de 6 miljard euro voor Turkije. Een belangrijk aandachtspunt is, op welke wijze de afspraken van de EU met Afrikaanse regeringen om migratie in te dammen, worden nagekomen door autoriteiten van landen zoals in Eritrea, die verdacht worden van betrokkenheid bij mensenhandel. De vraag is of de door de EU beloofde financiële steun werkelijk tot vermindering van migratie- en vluchtelingenstromen zal leiden.

Met een aantal landen, waaronder Marokko en Tunesië, heeft de EU mobiliteitspartnerschappen gesloten, die onder meer beogen illegale migratie te voorkomen en legale migratie te faciliteren. Dergelijke partnerschappen kunnen wellicht met andere landen in Noordelijk Afrika worden afgesloten. Ook kunnen lessen worden getrokken uit de recente afspraken tussen Spanje en Marokko, en die tussen de VS en Mexico. Na een voorgeschiedenis van eenzijdige sluiting en beveiliging van de grens, maakten deze landen onderling bredere afspraken om de gemeenschappelijke grens ook in menselijk opzicht beter te beheren. Kern van deze afspraken is dat afsluiting van (strategische) delen van de buitengrenzen niet volstaat en dat gereguleerde routes voor asiel en migratie noodzakelijk zijn. Zo kunnen asielzoekers al in de Spaanse exclaves Ceuta en Melilla terecht bij een asielloket en zijn er legale migratiekanalen voor bijvoorbeeld seizoensarbeid waarvoor mensen zich kunnen inschrijven en voor studenten.2

De VN, meer in het bijzonder de VN-crisisbeheersingsoperaties, vervullen een onontbeerlijke rol in Noordelijk Afrika. De AIV steunt de ambitie van de AU om op de lange termijn de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de veiligheid en stabiliteit. Vooralsnog is dat niet mogelijk aangezien de AU een forse achterstand heeft in te lopen zowel op materieel gebied als qua militaire opleiding. De AIV acht het tevens van belang dat Europese landen een bijdrage blijven leveren aan VN-operaties omdat daarmee operaties op een kwalitatief hoger niveau kunnen functioneren. De Nederlandse deelname aan MINUSMA sinds 2014, markeert het einde van een periode waarin Nederland niet actief was in grote VN-operaties in Afrika. De AIV acht het raadzaam dat Nederland in VN-operaties in Afrika blijft investeren, ook omdat de AU voorlopig nog niet de gewenste rol kan spelen. Indien besloten wordt tot een internationale missie in Libië zou Nederland een bijdrage moeten overwegen.

Nederland
In het licht van de ernstige en complexe problemen van Noordelijk Afrika adviseert de AIV dat Nederland het beleid richt op het stimuleren van een stabiele, vreedzame ontwikkeling van de regio. Erkend moet worden dat het bevorderen van electorale democratisering, economische vooruitgang, vrede en veiligheid, rechtsorde en nog andere wenselijke beleidsdoelen in de praktijk vaak niet tegelijkertijd haalbaar zijn. Er dienen dan immers zoveel vraagstukken tegelijk te worden aangepakt, met meestal bescheiden middelen en mogelijkheden, dat het beter is te concentreren op stapsgewijs haalbare resultaten in een pragmatische volgtijdelijkheid.3

Richtsnoer in de te maken pragmatische keuzes kan zijn, dat het Nederlandse beleid zo concreet mogelijk dient bij te dragen tot verbeteringen van de meestal zeer moeilijke dagelijkse werkelijkheid waarmee de bevolkingen van deze landen worden geconfronteerd. Dat betekent dat voorrang dient te worden gegeven aan beleid dat de veiligheid van mensen en de stabiliteit van samenlevingen dient, werkgelegenheid bevordert, de rechtsorde geleidelijk verbetert en de positie van vrouwen evenals gendervraagstukken helpt ontwikkelen. Een eenzijdige inzet op electorale democratisering heeft in een aantal landen geen gunstige resultaten gebracht. Democratisch, participatief bestuur van een land vereist immers veel meer, namelijk de ontwikkeling van een middenklasse, onafhankelijke vakbonden, onderwijs, vrije media, een evenwichtig stelsel van politieke partijen, instituties die grondrechten kunnen handhaven en diverse andere maatregelen die de neiging tot machtsmisbuik van de toplaag in een samenleving kunnen beteugelen door een veelvormig stelsel van tegenwichten. In de Afrikaanse context zal dit, door de culturele en etnische samenstelling, andere vormen aan moeten nemen dan in de West-Europese context. Dat electorale democratisering niet als voorwaarde geldt voor samenwerking, betekent overigens niet dat onze betrokkenheid kan worden gecontinueerd als het regeringsbeleid van een land wordt gekenmerkt door zeer ernstige, grootschalige repressie en rechteloosheid.

Voor een resultaatgericht beleid moet niet worden uitgegaan van algemene wenselijkheden en beleidsformules die op alle landen van toepassing zijn. De werkelijkheid in het land zelf, zijn voorgeschiedenis, politiek-culturele en economische situatie en andere per land verschillende elementen hebben tevens invloed op de haalbaarheid van beleid. Dit betekent dat de Nederlandse regering per land opnieuw afwegingen moet maken met betrekking tot de invulling van samenwerkingsverbanden. Soortgelijke afwegingen moeten worden gemaakt tussen maatregelen die de veiligheid op korte termijn helpen verbeteren (fast security) en beleid dat gericht is op de aanpak van structurele vraagstukken op de lange termijn (slow security). Per land moet een bewuste keuze worden gemaakt als het gaat om instanties waarmee wel of niet kan worden samengewerkt. Hierbij is enerzijds een zeker pragmatisme onvermijdelijk, maar anderzijds moet men ook bedenken dat de (centrale) overheid niet in alle gevallen de eerste of enige keuze hoeft te zijn. Een beleid dat van alles een beetje nastreeft en consistent op alle samenlevingen kan worden toegepast is in abstracte zin misschien aantrekkelijk voor de beleidsdiscussies in het ‘donorland’ maar loopt, door gebrek aan focus en prioritering, een groot risico per saldo weinig verbetering te brengen of zelfs averechts te werken.

Daarbij geldt bovendien dat het beleid van Nederland slechts een bescheiden onderdeel is van dat van vele andere actoren, en dat concentratie op activiteiten waar Nederland relatief sterk in is, de beste resultaten zal leveren. De comparatieve voordelen van Nederland zijn de agrarische sector inclusief waterbeheer, evenals Seksuele en Reproductieve Rechten (SRGR), inclusief genderaspecten en de daaraan gerelateerde gezondheidszorg. Ook dient de bevordering van een stapsgewijze ontwikkeling van de rechtsorde (inclusief ondersteuning van politiële en militaire veiligheidsorganisaties) te worden geboden in landen en met regeringen die daar open voor staan.

De directe en onmiddellijke effecten van onveiligheid en instabiliteit in Noordelijk Afrika lijken voor Nederland vooralsnog te overzien. Tot op heden zijn er weinig signalen over naar Nederland teruggekeerde Foreign Terrorist Fighters vanuit deze regio. Evenmin ontvangt Nederland vooralsnog substantiële aantallen Afrikaanse vluchtelingen (met uitzondering van mensen uit Eritrea) en migranten. Nederland is wel een belangrijke aanvoerhaven voor drugssmokkel uit Afrika. Noordelijk Afrika is thans voor Nederland geen specifiek aandachtsgebied in het buitenlands-, veiligheids- en ontwikkelingsbeleid, met uitzondering van de Hoorn van Afrika en Mali. De economische belangen zijn relatief gering. Dit kan echter veranderen, waardoor de gevolgen voor de EU en dus ook Nederland op langere termijn groter kunnen worden. Nederland moet als lidstaat van de EU rekening houden met de risico’s voor de EU in Noordelijk Afrika en kan zich niet onttrekken aan zijn verantwoordelijkheden als lidstaat.

Sinds 2003 heeft de Nederlandse regering geen Afrika-nota uitgebracht. De AIV acht het van belang dat een nieuwe geïntegreerde strategie over Noordelijk Afrika wordt ontwikkeld. Gelet op het comparatief voordeel is het logisch dat voor Nederland het accent ligt op slow security. Migratie is binnen het Nederlands buitenlands beleid een belangrijk aandachtsgebied geworden waaraan zowel de minister van Buitenlandse Zaken  als de minister Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking veel aandacht besteedt. Nederland draagt zowel bilateraal als multilateraal bij aan initiatieven met betrekking tot migratie. Binnen deze initiatieven streeft Nederland naar samenwerking met Afrikaanse landen én de investering in werkgelegenheid voor jongeren. De AIV moedigt de aanpak van grondoorzaken aan. De grote groei van de bevolking vereist dat aan het complete tableau van mensenrechten zoals omschreven in de Vienna Declaration aandacht wordt besteed. Ernstige tekorten betreffende fundamentele rechten op onderwijs, gezondheidszorg en economische ontwikkeling verergeren de in dit advies beschreven problemen dramatisch en de aanpak van deze negatieve ontwikkelingen is essentieel in de (noodzakelijke) preventieve benadering die de AIV ten opzichte van Noordelijk Afrika aanmoedigt.

Vanwege het belang van risicodeling moeten ook kleine(re) landen zoals Nederland echter bereid zijn om een proportionele bijdrage te leveren aan fast security. Het valt de AIV op dat in Nederland de Franse militaire activiteiten in Afrika veelal met de nodige argwaan worden bekeken, als zou Frankrijk louter en alleen het eigenbelang najagen. De AIV meent dat dit een misvatting is, aangezien het Franse militaire optreden in Afrika, zie het cruciale ingrijpen in Mali, van grote waarde is voor de EU en Noordelijk Afrika en dus waardering en steun verdient.

Bij een eventuele inzet van de krijgsmacht in Noordelijk Afrika zal sprake moeten zijn van een, naar verwachting, redelijke kans op resultaat. Steun aan de krijgsmacht van landen met een apert fout regime die de krijgsmacht (uitsluitend) inzetten om de eigen belangen zeker te stellen, zal averechts werken. Ook een Nederlandse bijdrage aan een unilaterale operatie kan in dit opzicht problematisch zijn als de operatie door de bevolking in het land van inzet wordt gepercipieerd als een operatie die uitsluitend het belang dient van het land dat de operatie uitvoert.

De Nederlandse krijgsmacht kan met hoogwaardige personele en materiële capaciteiten bijdragen aan de opbouw van de veiligheidssector (Security Sector Reform, ofwel SSR) en de versterking van de regionale crisisbeheersingscapaciteit, onder meer gericht op terrorismebestrijding, piraterijbestrijding en grensbewaking. Daarnaast zal de krijgsmacht ook de komende jaren activiteiten in Noordelijk Afrika kunnen ontplooien in het kader van de gereedstelling van eigen eenheden (oefenen en trainen) en in het kader van operationele samenwerking met partnerlanden. Specifieke aandachtsgebieden bij inzet van de Nederlandse krijgsmacht zijn, naast het brede terrein van SSR, de inzet van special forces, counter-IED, gender, capaciteitsopbouw kustwacht, grensbewaking en inlichtingen.

Aangezien alle drie de hoofdtaken van de Nederlandse krijgsmacht aan belang winnen en de Nederlandse krijgsmacht aanzienlijke tekortkomingen kent, zal de inzet van de krijgsmacht in Noordelijk Afrika de komende jaren voortdurend in competitie zijn met enerzijds inzet elders en anderzijds met opleidings- en trainingsprogramma’s om de krijgsmacht gereed te stellen. Vooral de inzet van enablers zoals logistiek, transporthelikopters, geniesteun en inlichtingencapaciteit waar vooral op het Afrikaanse continent grote behoefte aan is, legt grote druk op de gereedstelling van de Nederlandse krijgsmacht, voor zover gezamenlijke trainingen en oefeningen met de krijgsmachten van Afrikaanse landen niet in het teken staan van die gereedstelling.

Bij inzet van de Nederlandse krijgsmacht zal het accent vooral moeten liggen op deelname aan VN-operaties, EU-missies en op ondersteuning van de regionale veiligheidsorganisaties van de AU. Het absorptievermogen van de desbetreffende landen c.q. veiligheidsorganisaties dient binnen deze ondersteuning aan Afrikaanse landen een punt van aandacht te zijn. Daarnaast is het van belang dat de landen en veiligheidsorganisaties in kwestie open staan voor steun. Sommige landen hebben geen behoefte aan (grootscheepse) militaire bemoeienis, ondanks de problemen die ze ondervinden.

Naar de verwachting van de AIV zal de komende decennia een groter beroep op de krijgsmacht worden gedaan ten behoeve van de veiligheidsdreigingen vanuit Noordelijk Afrika. Hierdoor zal de druk op het ?  nu al veel te krappe ?  defensiebudget substantieel oplopen. Ook thans voert de krijgsmacht taken uit waarvoor geen adequate financiering is voorzien en dit gaat ten koste van andere noodzakelijke begrotingsposten zoals investeringen. Tevens is het noodzakelijk om extra financiële middelen aan te wenden voor intensivering van het geïntegreerde veiligheids- en stabiliteitsbeleid ten behoeve van Noordelijk Afrika. Mede in het licht van deze urgente financieringsbehoefte herhaalt de AIV zijn eerder gehouden pleidooi voor een aanzienlijke verhoging van het defensiebudget.4

Aanbevelingen

De AIV is van oordeel dat veel noodzakelijke programma’s en activiteiten ten behoeve van Noordelijk Afrika het beste kunnen worden uitgevoerd door of in het kader van de EU. Daarom zijn hieronder, alvorens de aanbevelingen gericht op Nederland aan de orde komen, een aantal aanbevelingen geformuleerd die betrekking hebben op de EU en de rol van Nederland binnen de EU.

Europese Unie

  1. De EU-lidstaten dienen de bevordering van stabiliteit en veiligheid, in het bijzonder human security, in Noordelijk Afrika de komende jaren tot een hoofddoelstelling van Europees buitenlands- en veiligheidsbeleid te maken, tezamen met verantwoorde economische ontwikkeling, politieke hervorming en respectering van universele rechten van de mens.
     
  2. De AIV acht het noodzakelijk dat de EU zich bij de samenwerking met groepen en regeringen in de landen van Noordelijk Afrika bewust is van de (context-)specifieke situaties in de verschillende landen en zich laat leiden door pragmatisme door binnen elke afzonderlijke situatie na te gaan waar ruimte voor verbetering is en welke bijdrage de EU kan leveren. Dit laat onverlet dat (financiële) steun aan een regime, dat op grote schaal mensenrechten schendt zoals in Eritrea, slechts onder zeer strikte voorwaarden zou mogen plaatsvinden.
     
  3. De AIV is van oordeel dat de lidstaten en de EU-instellingen alles in het werk moeten stellen om de onderlinge coördinatie en samenwerking ten behoeve van Noordelijke Afrika te optimaliseren. Daarvoor dienen de lidstaten hun programma’s voor en financiële bijdragen aan Noordelijk Afrika zoveel mogelijk via de EU te coördineren en te kanaliseren. Binnen de EU zal werk gemaakt moeten worden van het slechten van schotten tussen de verschillende uitgavencategorieën – vooral tussen EDEO en de Europese Commissie – en zal een meer flexibele inzet van de relevante programma’s moeten plaatsvinden zodat de EU-middelen op de meest effectieve wijze worden ingezet. Ook kan de samenwerking tussen de verschillende EU-instellingen, EU-delegaties, ambassades van EU-lidstaten en EU-deskundigen worden verbeterd.
     
  4. De AIV acht het noodzakelijk dat voorafgaand aan de start van een GVDB-missie meer aandacht wordt besteed aan de opzet van de missie waaronder een tijdig en gedegen civiel assessment, onderzoek naar de eenheden waarmee wordt samengewerkt, een follow up-programma (train de trainers) en een beeld van de gewenste end state. Gelet op het grensoverschrijdende karakter van de veiligheidsproblemen in Noordelijk Afrika, is regionalisering van de GVDB-missies wenselijk.
     
  5. De EU dient ook in de toekomst te investeren in training en opleiding van militaire eenheden van de AU, zodat deze op de lange termijn zelf verantwoordelijkheid kan nemen voor veiligheid en stabiliteit. Daarbij dient ook aandacht te worden besteed aan basisopleiding inzake internationaalrechtelijke normen en respect voor de rechten van de mens. Het bijwonen en deelnemen aan trainingsactiviteiten en oefeningen van de EU Battlegroups zou hiervan deel kunnen uitmaken.
     
  6. De EU-lidstaten dienen hun politiële en inlichtingensamenwerking op het vlak van terrorisme- en criminaliteitsbestrijding te intensiveren. Tevens dient de EU op het gebied van contraterrorisme meer bevoegdheden te krijgen zodat zowel intern als extern effectiever kan worden opgetreden. Bezien moet worden welke mogelijkheden er zijn voor verbetering van de politiële en justitiële samenwerking van Afrikaanse landen met de EU teneinde de aanpak van internationale criminaliteit, waaronder mensenhandel en -smokkel, beter te bestrijden.
     
  7. De EU-lidstaten zouden er naar het oordeel van de AIV goed aan doen te bezien in hoeverre gezamenlijke verwerving van enablers waaraan bij crisisbeheersingsoperaties en de landen in kwestie grote behoefte bestaat, zoals strategisch transport en medische ondersteuning, mogelijk is. Tevens zou onderzocht moeten worden op welke wijze dergelijke investeringen Europees gefinancierd zouden kunnen worden.
     
  8. Naar het oordeel van de AIV zou, wanneer een regering van nationale eenheid in Libië een beroep doet op de internationale gemeenschap, ook Nederland een bijdrage aan een civiele of militaire missie moeten overwegen. In samenwerking met buitenlandse oliemaatschappijen zou een begin kunnen worden gemaakt met hervatting van de olieproductie mits de baten niet ten goede komen aan aanhangers van het voormalige Qaddafi-regime of terroristische groepen. Overwogen kan worden de bevriezing van de financiële tegoeden – onder dezelfde voorwaarden – ongedaan te maken. Op deze wijze zou de economische ontwikkeling van Libië weer op gang kunnen worden gebracht. Ook zou de EU, als de situatie in Libië dat mogelijk maakt, assistentie kunnen verlenen bij de wederopbouw van de nationale strijdkrachten.
     
  9. De EU dient een humaan en volwaardig geharmoniseerd Europees asiel- en migratiebeleid te ontwikkelen.5 De EU zou samen met de VN de bouw en het beheer van adequate ontvangcentra voor vluchtelingen in de betrokken regio’s kunnen financieren, van waaruit de lidstaten dan in onderlinge samenspraak gereguleerde routes voor asiel en migratie naar het Europese grondgebied kunnen opzetten. De instrumenten van gezamenlijke Europese grensbewaking en -regulering van de migratie moeten voortvarend worden verbeterd. De lidstaten dienen toereikende middelen, mensen en financiering beschikbaar te stellen en bereid te zijn hun soevereiniteit gezamenlijk uit te oefenen.
     
  10. De EU zal fors moeten bijdragen aan de duurzame bescherming van vluchtelingen in landen in de regio. Het gaat dan niet alleen om fysieke veiligheid – de afwezigheid van vervolging en geweld – maar ook om het bieden van toekomstperspectief in het opvangland via werk en onderwijs. Het is noodzakelijk aan de buitengrenzen van de EU zee- en luchthavens en andere plaatsen aan te wijzen met adequate voorzieningen voor de opvang en screening van vluchtelingen en migranten. Europese steun aan de betreffende lidstaten via het Europees Ondersteuningsbureau voor Asielzaken (EASO) en Frontex zal nodig zijn om deze hot spots te laten functioneren. Europese informatiecampagnes in derde landen moeten duidelijk maken dat mensen die zonder voorafgaande toestemming van de lidstaten naar de Europese Unie willen migreren, zich alleen bij deze speciaal aangewezen doorgangshavens kunnen melden.6

Nederland

  1. De AIV adviseert het kabinet een strategienota ‘Noordelijk Afrika’ op te stellen met beleidsintensiveringen op het gebied van de bestrijding van terrorisme, religieus extremisme, grensoverschrijdende criminaliteit, ongecontroleerde migratie en bevordering van werkgelegenheid. Deze vraagstukken zijn zowel onderdeel van intern als van extern beleid en behoeven daarom een kabinetsbrede en geïntegreerde aanpak voor de korte, middellange en lange termijn. De rol van preventieve maatregelen dient in deze strategienota nadrukkelijk aandacht te krijgen. De AIV adviseert het kabinet aanzienlijk meer financiële middelen aan te wenden voor Noordelijk Afrika, zowel voor de intensivering van het geïntegreerde veiligheids- en stabiliteitsbeleid, als ten behoeve van ontwikkelingssamenwerking meer specifiek op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg en economische ontwikkeling. Tevens dient het aantal en de bezetting van ambassades (en militair attachés) in Noordelijk Afrika te worden uitgebreid.
     
  2. Vanwege de omvang en complexiteit van de problematiek van Noordelijk Afrika is bijstelling van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid noodzakelijk. Meer dan tot nog toe dient het accent op Noordelijk Afrika te liggen, in het bijzonder de Sahel-regio, met aandacht voor regionale samenwerking, capaciteitsopbouw, structurele economische ontwikkeling en werkgelegenheid voor jongeren. De AIV acht het raadzaam om ten behoeve van toekomstige Nederlandse inzet in de Sahel een meerjarig strategisch plan te ontwikkelen.
     
  3. Nederland dient zich in de EU, in het kader van associatieverdragen, in te zetten voor verdere verlaging van alle Europese handelsbarrières tegen de invoer van landbouw- en industrieproducten en diensten uit Noordelijk Afrika.
     
  4. De AIV adviseert de regering te blijven bijdragen aan de verbetering van de infrastructuur in Noordelijk Afrika. Grote multilaterale ontwikkelingsbanken en de Europese Investeringsbank kunnen hierbij een belangrijke rol vervullen. Daarnaast dient Nederland te blijven werken aan de ontwikkeling van nieuwe technologieën voor land- en tuinbouw en efficiënt watergebruik.
     
  5. Ter bevordering van een evenwichtige demografische ontwikkeling en versterking van de autonomie van vrouwen acht de AIV het noodzakelijk dat het kabinet prioriteit blijft geven aan de bevordering van SRGR, vooral in Egypte, Ethiopië, Nigeria, Mali, Niger en Tsjaad.7
     
  6. Het verdient aanbeveling de Nederlandse militaire inzet in Afrika, naast de defensie-inspanningen elders in Afrika, meer dan voorheen te richten op Noordelijk Afrika. Dat betreft ook de plaatsing van defensieattachés en de inlichtingenvergaring. Vanwege de beperkte capaciteit van de krijgsmacht vergt deze taakverzwaring extra investeringen in de krijgsmacht die deel uitmaken van de eerder door de AIV bepleite aanzienlijke verhoging van het defensiebudget.
     
  7. De AIV is van oordeel dat de Nederlandse krijgsmacht met hoogwaardige personele en materiële capaciteiten kan bijdragen aan de opbouw van de veiligheidssector (Security Sector Reform, ofwel SSR) en de versterking van de regionale crisisbeheersingscapaciteit, onder meer gericht op terrorismebestrijding, piraterijbestrijding en grensbewaking. Daarnaast zal de krijgsmacht ook de komende jaren activiteiten in Noordelijk Afrika kunnen ontplooien in het kader van de gereedstelling van eigen eenheden (oefenen en trainen) en in het kader van operationele samenwerking met partnerlanden. Specifieke aandachtsgebieden bij inzet van de Nederlandse krijgsmacht zijn, naast het brede terrein van SSR, de inzet van special forces, counter-IED, gender, de capaciteitsopbouw op het gebied van kustwacht, grensbewaking en inlichtingen.
     
  8. Vanwege het toegenomen belang van SSR-missies en het grote beroep dat hierbij wordt gedaan op ervaren kaderleden (officieren en onderofficieren) van operationele eenheden die gereedstellingsprogramma’s volgen, verdient het aanbeveling om een separate krijgsmachtbrede eenheid te vormen (en te financieren) met een pool van  roulerende, ervaren officieren en onderofficieren ten behoeve van inzet voor SSR, waarvoor in de personeelsformatie van defensie extra ruimte moet worden gemaakt. Tevens is het van groot belang aandacht te besteden aan taalvaardigheid (naast Engels, vooral ook de Franse taal) en kennis van de plaatselijke cultuur.
     
  9. Hoewel naar het oordeel van de AIV op het Afrikaanse continent een grote behoefte is aan enablers zoals transporthelikopters, geniesteun en inlichtingencapaciteit zijn deze tegelijkertijd onmisbaar bij gereedstellingsprogramma’s van de Nederlandse krijgsmacht voor alle hoofdtaken. Altijd zal gezien de (potentiële) verplichtingen elders de afweging moeten worden gemaakt of een bijdrage met dergelijke (niche-)capaciteiten verantwoord is en voor hoelang.
     
  10. Bij nieuwe missies in bron- of transitlanden verdient het aanbeveling om  migratie als aandachtsgebied in het mandaat op te nemen. Nederland zou aan dergelijke missies een bijdrage kunnen leveren met migratie-experts die aanwezig zijn in de Border Security Teams of elders. Bij lopende missies in relevante landen dient zorgvuldig te worden bezien of en wanneer het mandaat aangepast kan worden en meer aandacht aan migratievraagstukken kan worden gegeven.

 
1 Zie: <http://eeas.europa.eu/cfsp/conflict_prevention/docs/201409_factsheet_conflict_earth_warning_en.pdf>.
2 Hetzelfde idee ligt ten grondslag aan de lopende gesprekken tussen de VS, de VN en enkele Zuid-Amerikaanse landen over de bouw van centra voor vluchtelingen uit landen als El Salvador, Guatemala en Honduras, waar medewerkers van de VN zullen bepalen welke asielzoekers in aanmerking komen voor een vluchtelingenstatus. De Verenigde Staten zouden vervolgens bereid zijn tot jaarlijkse hervestiging van 9.000 van deze statushouders. Voor lessen uit het beheer van de Amerikaanse grenzen, zie Cyrille Fijnaut, ‘Pleidooi voor de vorming van een Schengen II. Versterking van de controle aan de buitengrenzen en van de politiële en justitiële samenwerking binnen de Europese Unie’, in: Frans Bieckmann en Monika Sie Dhian Ho, ‘De belofte van een ander Europa’, Amsterdam: Van Gennep, te verschijnen in 2016.
3 Zie AIV-advies nummer 91, ‘Nederland en de Arabische regio: principieel en pragmatisch’, Den Haag, november 2014.
4 Zie ook AIV- advies nummer 94 ‘Instabiliteit rond Europa: confrontatie met een nieuwe werkelijkheid’, Den Haag, april 2015.
5 Zie ook AIV-briefadvies nummer. 28, ‘De toekomst van Schengen’, Den Haag, maart 2016.
6 Zie ook Cyrille Fijnaut, ‘Pleidooi voor de vorming van een Schengen II’.
7 In het Nederlandse ontwikkelingsbeleid vormt SRGR één van de vier prioritaire thema’s (naast veiligheid en rechtsorde, water en voedselzekerheid). Aan de volgende gebieden wordt aandacht besteed: voorlichting van en dienstverlening voor jongeren over seksualiteit; betere toegang tot voorbehoedmiddelen, aidsremmers en andere medicijnen; SRGR als onderdeel van toegankelijke en betaalbare basiszorg; meer respect voor de seksuele gezondheid en rechten van gediscrimineerde en kwetsbare groepen, bijvoorbeeld homoseksuelen, drugsgebruikers, prostituees of kindbruiden.
Adviesaanvraag

Prof. mr. J.G. de Hoop Scheffer
Voorzitter Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag
 

Datum    26 mei 2015
Betreft    Adviesaanvraag veiligheid en Afrika

Geachte heer De Hoop Scheffer,

De positie van Afrika op het wereldtoneel is sterk veranderd. Toegenomen welvaart en vergroot zelfbewustzijn bieden uitzicht op een verbreding van de relatie met veel Afrikaanse landen. Uiteraard zijn er nog steeds landen en regio’s waar het klassieke beeld van armoede, slecht bestuur en gewelddadig conflict wordt bevestigd. Op veel andere plaatsen openen indrukwekkende economische groeicijfers nieuwe perspectieven. Perspectieven die kunnen bijdragen aan duurzame ontwikkeling, een menswaardig bestaan en stabiliteit, en die waar mogelijk moeten worden bestendigd.

Het spectrum aan relaties met Afrika is zich sterk aan het verbreden en dat vergt een integrale benadering. Nederland zoekt samenwerking met Afrika waar gemeenschappelijke belangen liggen zoals regionale stabiliteit, handel, migratie klimaatverandering en veiligheid.

De veiligheidssituatie blijft in veel gebieden zorgelijk. In de beleidsbrief, ‘Turbulente Tijden in een Instabiele Omgeving’, worden Noord-Afrika, delen van sub-Sahara Afrika en West-Afrika genoemd als deel van een bredere ring van groeiende instabiliteit en conflict rond Europa. Geconstateerd wordt dat de veiligheidssituatie in onder meer (Noord-) Mali en Libië is verslechterd. Dit geldt ook voor Zuid-Soedan. Hoewel Somalië politiek stabieler wordt, laait geweld er geregeld op. Daarnaast toont de Ebola-epidemie in Liberia, Guinea en Sierra Leone aan hoe tekortkomingen in het vermogen van staten om adequaat te reageren in kort tijdsbestek economische, politieke en sociale consequenties kunnen hebben. Ten slotte zal naar verwachting de migratiedruk vanuit Afrika, mede onder invloed van demografische ontwikkelingen, verder toenemen. Veel jonge inwoners van Afrikaanse landen zien geen toekomstperspectief en kiezen voor een onzekere oversteek naar Europa.

Tegelijkertijd biedt Afrika kansen. De beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen, goedkope jonge arbeidskrachten en gerichte buitenlandse investeringen hebben een vooruitgang gebracht. Veel Afrikaanse landen hebben zich in tien jaar tijd ontwikkeld tot volwaardige economische en politieke spelers die zelfbewust keuzes maken, maar die ook verantwoordelijkheid dragen bij de bevordering van veiligheid en stabiliteit in eigen regio. Mondiale economische en politieke machtsverhoudingen verschuiven, hetgeen ook leidt tot een andere dynamiek op dit continent. Nederland en de andere Europese landen moeten inspelen op deze nieuwe realiteit. Daarbij zijn er grote sub-regionale verschillen met clusters van instabiliteit en fragiliteit afgewisseld met groeipolen.

In de keuzes die Nederland maakt in zijn betrokkenheid bij Afrika, alleen of in multilateraal kader, acht het kabinet een aantal zaken van belang. Ten eerste moeten deze keuzes herleidbaar zijn tot een heldere belangenafweging. Op deze wijze wil het kabinet draagvlak creëren voor het Nederlands buitenlands- en veiligheidsbeleid. De relevantie van Afrika voor de veiligheid van Nederland is evident, maar verdient nadere beschouwing wat betreft de beleidsinzet die van Nederland mag worden verlangd.

Ten tweede heeft het kabinet in de eerder genoemde beleidsbrief vastgesteld dat de aard van conflicten in Noord-Afrika en sub-Sahara Afrika vraagt om een geïntegreerde en doelmatige aanpak in EU- of VN-kader. Nederland is reeds actief met een aantal missies in Afrika. Nederland levert onder meer een aanzienlijke bijdrage aan de VN-missie in Mali, neemt deel aan de VN-missie in Zuid-Soedan, stelt naast militair vermogen bijvoorbeeld deskundigheid beschikbaar voor training en opleiding van Afrikaanse krijgsmachten in multilateraal en bilateraal verband, maar brengt ook havenbezoeken om relaties te ontwikkelen. Hierbij wordt de geïntegreerde benadering toegepast waarbij ontwikkelingsbelangen en inspanningen onderdeel vormen van de analyse en afweging. Een militaire operatie staat niet op zichzelf, maar wordt in samenhang uitgevoerd met andere instrumenten van extern beleid. Deze benadering is uitvoerig beschreven in eerdere nota’s en Kamerstukken en blijft ook het uitgangspunt.

Binnen deze kaders heeft het kabinet behoefte aan een nadere analyse van de belangen die voor ons land in Afrika op het spel staan, welke kansen en bedreigingen zich in de veranderde veiligheidscontext aandienen, en op welke wijze Nederland hierop het best kan inspelen. Een nauwkeurig beeld van dit veelzijdige continent verstevigt de basis voor de keuzes die het kabinet ten aanzien van Afrika moet maken. Het advies moet uiteindelijk helderheid geven over rol en inzetmogelijkheden van de krijgsmacht in relatie tot de overige Nederlandse inzet (ontwikkelingssamenwerking, diplomatiek, economisch). Het kabinet vraagt de raad in haar advies in te gaan op de volgende vragen:

  • Welke (veiligheids-)belangen van Nederland worden geraakt door ontwikkelingen op het Afrikaanse continent?
     
  • In de beleidsbrief Turbulente Tijden wordt geconstateerd dat fast security hand in hand moet gaan met slow security, gericht op de duurzame oplossing van een crisis. Welke gebieden in Afrika komen, gezien de belangen die daar op het spel staan, in aanmerking voor een meerjarige, structurele aanpak van de onderliggende oorzaken van instabiliteit?
     
  • Welke ontwikkelingen ziet de raad in het vermogen en de bereidheid van Europese lidstaten om in EU- en VN-verband of in andere verbanden de bevordering van veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling op het Afrikaanse continent gestalte te geven, waaronder door middel van militaire inzet?
     
  • Welke ontwikkeling ziet de raad in regionale organisaties zoals de Afrikaanse Unie en ECOWAS ten aanzien van veiligheidsvraagstukken en welke mogelijkheden tot samenwerking biedt dit voor Nederland?
     
  • De Nederlandse krijgsmacht moet in staat zijn snel te reageren en uiteenlopende missies in verschillende gebieden gelijktijdig en in voldoende omvang uit te voeren en vol te houden. Welke rol moet de krijgsmacht vervullen bij het beschermen van diverse belangen op het Afrikaanse continent? En met welke inzetmogelijkheden dient rekening te worden gehouden?

Deze adviesaanvraag is opgenomen in het werkprogramma voor 2014. Wij zien uit naar de aanbevelingen van de raad.

Hoogachtend,

De Minister van Buitenlandse Zaken


Bert Koenders
De Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking

Lilianne Ploumen

                   

                                               

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag

Datum 17 februari 2017

Betreft Kabinetsreactie advies 'Veiligheid en stabiliteit in Noordelijk Afrika' van de Adviesraad Internationale Vraagstukken

Hierbij biedt het kabinet zijn reactie aan op het advies nr. 101 ‘Veiligheid en stabiliteit in Noordelijk Afrika’ van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV).

Het kabinet uit zijn waardering voor de diepgaande analyse van de problematiek en voor de aanbevelingen die worden gedaan. In deze brief reageert het kabinet eerst op de algemene aanbevelingen van de AIV. Daarna wordt in meer detail ingegaan op de Nederlandse inzet, geordend langs de volgende thema’s: aanpak van gevolgen van instabiliteit, aanpak van grondoorzaken, internationale actoren en het belang van coördinatie.

Het kabinet ziet geen aanleiding om, aanvullend aan deze brief, een eigen strategienota voor Noordelijk Afrika te schrijven. Nederland zal zich vooral richten op de multilaterale kaders en regionale strategieën van de VN, de EU en de NAVO.

Kern advies van Adviesraad Internationale Vraagstukken

De AIV stelt dat de perspectieven voor Noordelijk Afrika somber zijn en dat de veiligheid en stabiliteit van Europa, en dus ook Nederland, direct worden bedreigd. Terrorisme, grensoverschrijdende criminaliteit en migratie zijn onder invloed van de actuele instabiliteit sterk in omvang toegenomen. De AIV gaat er vanuit dat deze veiligheidsrisico’s op de korte en middellange termijn zullen aanhouden. Klimaatverandering en de verwachte bevolkingsexplosie zijn voorts structurele factoren die bijdragen tot verslechtering van de situatie. De AIV is van mening dat de EU Noordelijk Afrika net zo hard nodig heeft als andersom. Dit zou moeten resulteren in nieuwe en meer gelijkwaardige verhoudingen.

De Adviesraad signaleert duidelijke verbanden tussen de veiligheidsproblemen in Noord-Afrika en de Sahel, en adviseert deze regio-overschrijdend en in onderlinge samenhang te beschouwen. De AIV acht het verder van het grootste belang om de samenwerking tussen de verschillende internationale organisaties (EU, VN en AU) beter te coördineren.

Met het oog op de ernstige en complexe problemen van Noordelijk Afrika adviseert de AIV tot een geïntegreerde benadering en dus het stimuleren van een stabiele, vreedzame ontwikkeling in de regio.

Naar verwachting van de AIV zal de komende decennia een groter beroep op de krijgsmacht worden gedaan ten behoeve van de veiligheidsdreigingen vanuit Noordelijk Afrika. De AIV stelt dat de Nederlandse krijgsmacht kan bijdragen aan de opbouw van de veiligheidssector en de versterking van de regionale crisisbeheersingscapaciteit, onder meer gericht op terrorismebestrijding, piraterijbestrijding en grensbewaking. De druk op het nu al te krappe defensiebudget zal daardoor toenemen. Bij inzet van de Nederlandse krijgsmacht zal het accent vooral moeten liggen op deelname aan VN-operaties, EU-missies en op ondersteuning van de regionale veiligheidsorganisaties van de AU.

Kabinetsinzet algemeen

De geïntegreerde benadering
Het kabinet is met de AIV van mening dat het van belang is om voor Noordelijk Afrika een brede benadering van veiligheid te hanteren. Voor Nederland staat de geïntegreerde benadering centraal bij de inzet in fragiele staten en conflictgebieden. De sociale, politieke, economische en veiligheidsaspecten dienen gezamenlijk te worden geadresseerd. Een geïntegreerde aanpak is nodig om de grondoorzaken aan te pakken en de gevolgen van crises in goede banen te leiden. Daarbij zal aandacht moeten zijn voor zowel crisisbeheersing en preventie, bestrijding van criminaliteit en terrorisme, beheersing van irreguliere migratie, alsook de beginselen van de rechtsstaat, aanpak van jeugdwerkloosheid, versterking van reproductieve en seksuele rechten van vrouwen en de mitigatie van de gevolgen van klimaatveranderingen.

Het kabinet deelt de visie dat Nederland en de EU in het buitenlands beleid uit oogpunt van veiligheid, stabiliteit en migratie, ook prioriteit moeten geven aan Noordelijk Afrika. Niet voor niets neemt Nederland sinds begin 2014 deel aan MINUSMA. Zowel het ministerie van Defensie als het ministerie van Buitenlandse Zaken hebben in de regio de personeelsinzet versterkt. Op deze manier levert Nederland een belangrijke en concrete bijdrage aan het stabiliseren van de zuidflank van Europa. Het kabinet is het met de AIV eens dat het accent vooral moet liggen op inzet van de krijgsmacht in multilateraal verband.

Regionale focus
De door de AIV bepleite extra aandacht voor de Sahel past bij het beleid dat de regering voorstaat. De uitdagingen op het gebied van migratie en veiligheid hebben een sterk grensoverschrijdend karakter en vragen om een regionale aanpak. De verbondenheid van de problematiek in de Sahel-regio met de Maghreb is evident. Ook de verbinding met West-Afrikaanse kustlanden is sterk. Naast de aanzienlijke Nederlandse inzet op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, veiligheid en het vredesproces in Mali, ondersteunt Nederland diverse regionale initiatieven gericht op het tegengaan van grensoverschrijdende criminaliteit en het versterken van integraal grensbeheer. Andere doelstellingen zijn het verbeteren van regionale handel, waterbeheer en voedselzekerheid. De regio vormt een prioriteit binnen het Nederlandse buitenlands beleid.

Het kabinet heeft recent aangekondigd (Kamerbrief 33625 Nr.226) dat de veranderende relatie en uitfasering van zogenaamde overgangslanden op termijn ruimte creëert voor een aantal nieuwe landen. Daarbij zal in eerste instantie worden gekeken naar de Sahel-regio.

Aanpak van de gevolgen van instabiliteit

AIV:

De AIV pleit voor een intensivering van het geïntegreerde veiligheids- en stabiliteitsbeleid ten behoeve van Noordelijk Afrika, inclusief een aanzienlijke verhoging van het defensiebudget. De AIV pleit daarbij voor bijdragen aan de opbouw van de veiligheidssector door middel van een pool op het gebied van Security Sector Reform (SSR) en de versterking van de regionale crisisbeheersingscapaciteit, onder meer gericht op terrorismebestrijding. Ook gaat de AIV in op de grote behoefte aan capaciteit zoals transporthelikopters, geniesteun en inlichtingencapaciteit (enablers) en het feit dat deze tegelijkertijd onmisbaar zijn voor de gereedstellingsprogramma’s voor alle hoofdtaken van de Nederlandse krijgsmacht.

De AIV stelt dat Europa de komende tijd rekening zal moeten blijven houden met de migratie van Afrika naar Europa, mede vanwege de demografische ontwikkelingen op het Afrikaanse continent. Dit vraagt om een intensivering van de Nederlandse en Europese externe en interne inzet en samenwerking met Afrikaanse partners. De AIV adviseert daarbij om opvang en screening te realiseren aan de Europese buitengrenzen.

Kabinetsinzet

Veiligheid
De problematiek in de ring van instabiele landen rondom Europa  heeft sinds de Internationale Veiligheidsstrategie en de beleidsbrief ‘Turbulente tijden in een instabiele omgeving’ (Kamerstuk 33 694 Nr.6 ) de prioriteit van de krijgsmacht en het buitenlands beleid. Het kabinet hecht eraan te onderstrepen dat het maken van keuzes altijd noodzakelijk zal zijn. De Nederlandse krijgsmacht is immers niet onbeperkt inzetbaar.  

Nederland is bereid een significante bijdrage te leveren aan de bestrijding van onveiligheid in de regio. Nederland is actief betrokken bij verschillende militaire missies op het Afrikaanse continent, waarbij de krijgsmacht met hoogwaardige personele en materiele capaciteiten bijdraagt aan vrede en veiligheid. Daartoe behoren bijdragen aan de United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Africa (MINUSMA) Mali, United Nations Mission in the Republic of South Sudan (UNMISS), European Union Training Mission (EUTM) Mali, EUTM Somalië, EU Capacity Building Mission (EUCAP) Sahel Mali en African Contingency Operations Training and Assistance (ACOTA). Nederland levert hiermee een significante bijdrage aan het verbeteren van de veiligheid in de regio. Met de deelname aan MINUSMA (80 miljoen euro per jaar) levert Nederland een bijdrage om de veiligheid en stabiliteit in Mali te herstellen.

Ten aanzien van de specifieke aanbeveling van de AIV over Libië heeft het kabinet op 9 september jl. besloten om dit najaar met een marineschip deel te nemen aan de EU-operatie Sophia, die onder meer als doel heeft de Libische kustwacht te trainen.

Ten aanzien van de door de AIV gesignaleerde behoefte aan zogenaamde enablers zoals transporthelikopters, geniesteun en inlichtingencapaciteit, dient te worden gesteld dat de capaciteiten schaars zijn en voortdurend onder druk staan. Er zal steeds een politieke afweging worden gemaakt tussen het buitenlandpolitieke belang van een inzet, de lopende verplichtingen (zoals NATO Enhanced Force Presence en NATO Response Force/ Very High Readiness Joint Task Force) en de vraag of een bijdrage met dergelijke nichecapaciteiten ook mogelijk en verantwoord is. Daarbij is het ook, meer dan voorheen, belangrijk om vooraf duidelijk te stellen of en zo ja voor hoelang deze capaciteiten kunnen worden ingezet en welke gevolgen dit heeft voor de inzetbaarheid van de krijgsmacht. In dit verband verwelkomt Nederland dat de VN nu werkt aan een structureel force generation proces voor troepenleverende landen, waaronder rotatieschema’s.

Defensie voert ook oefeningen uit in Noordelijk Afrika (gereedstellingsactiviteiten). Deze activiteiten vinden doorgaans in internationaal verband plaats, in door het United States Africa Command georganiseerde oefeningen. Deze bijdragen moeten worden afgewogen tegen de inspanningen elders en gerelateerd aan andere verplichtingen, waaronder inzet in NAVO-verband. Voor Defensie ligt de focus van gereedstellingsactiviteiten op het Afrikaanse continent op Noordelijk Afrika.

Nederland hecht voorts groot belang aan een eigen, Afrikaanse veiligheidscapaciteit en investeert in het versterken van militaire eenheden in Afrika. Capaciteitsopbouw en steun aan de African Peace and Security Architecture van de Afrikaanse Unie zijn belangrijke onderdelen van de African Peace Facility. Via EU-trainingsmissies worden legereenheden in zowel Mali, de Centraal Afrikaanse Republiek, als Somalië getraind.

Vanwege de toegenomen instabiliteit, de gewapende conflicten en terrorismedreiging heeft de Nederlandse regering maatregelen genomen om ook op personeelsgebied de veiligheidsketen te versterken. Een van de maatregelen is het aanstellen van zes regionale veiligheidscoördinatoren door het ministerie van Buitenlandse Zaken. Drie daarvan zijn sinds begin 2016 geplaatst in Afrika. Ook zijn de ambassades in Noordelijk Afrika versterkt met middelen die zijn vrijgekomen door de motie Van Ojik (Van Ojik c.s. Kamerstuk 34 000, nr. 22). Nederland heeft momenteel defensieattachés geplaatst in de regio’s Noord-Afrika, West-Afrika, Oost-Afrika/Hoorn van Afrika en het Grote Meren gebied. Onlangs is besloten de ambassade in Tunis – waar feitelijke ook de ambassade in Tripoli is gezeteld - te versterken met een defensieattaché die mede-geaccrediteerd zal zijn voor Libië. Ook zijn in Tunis en Dakar liaison medewerkers geplaatst die als taak hebben de verbinding te bevorderen tussen het Nederlandse beleid in de Maghreb en de Sahel. Dit heeft geleid tot een versterkte inzet op terreinen zoals migratie. Deze versterkte inzet in Noordelijk Afrika zal zo lang als nodig gehandhaafd blijven.

Security Sector Reform (SSR)
Het kabinet onderschrijft het AIV-standpunt dat het belang van SSR is toegenomen. SSR kan met een relatief bescheiden inzet een groot effect hebben, ook als preventief instrument aan het begin van een conflict. Het ministerie van Defensie werkt momenteel aan een meerjarig perspectief op de verdere versterking van de krijgsmacht en besteedt daarbij aandacht aan SSR-capaciteit. De benodigde kennis kan worden vergroot door meer aandacht aan SSR te geven in bijvoorbeeld trainingen voor (onder)officieren en civiele actoren. Het ministerie van Buitenlandse Zaken detacheert civiele experts vanuit de ‘civiele missiepool’ bij internationale missies, onder meer op het terrein van SSR.

Het door de AIV naar voren gebrachte idee van een SSR-pool is niet nieuw. Eerdere pogingen om te komen tot een SSR-pool hadden niet het gewenste resultaat, omdat de looptijd en behoefte aan expertise anders waren dan voorzien. De huidige omvang en vulling van de organisatie in combinatie met de uitzend- en gereedstellingsdruk maken het onverstandig om dit personeel voor een specifieke SSR-pool vrij te maken.

Het kabinet deelt de aanbeveling dat het opzetten van een missie vanuit de EU gepaard dient te gaan met een gedegen contextanalyse. Nederland is zelf een van de drijvende krachten achter het EU-brede strategisch raamwerk voor SSR dat op 5 juli jl. door de Europese Dienst voor Extern Optreden en de Europese Commissie is uitgebracht. Hierin wordt het belang van een contextanalyse en een gedeelde langetermijnvisie vanuit de EU onderstreept. Voorts wordt de koppeling tussen ontwikkeling en veiligheid benadrukt.

Radicalisering en Terrorisme
De aanwezigheid van tientallen terroristische/extremistische organisaties in Noordelijk Afrika, waaronder Boko Haram, Al Qaida in de Maghreb (AQIM) en Islamitische Staat (IS), nopen de internationale gemeenschap tot een intensivering van de inzet om radicalisering en terrorisme het hoofd te kunnen bieden.

Nederland richt zich bij de bestrijding van terrorisme en extremisme vooral op preventie. De bestrijding van gewelddadig extremisme vraagt om een brede aanpak gericht op sociaaleconomische ontwikkeling, interreligieuze dialoog, ondersteuning van een democratische rechtsstaat, herstel van vertrouwen in de veiligheidssector en oprechte invulling van burgerschap. Terrorisme is mede het gevolg van falende politieke systemen die te weinig inclusief zijn. In 2016 heeft Nederland 10,1 miljoen geïnvesteerd in het tegengaan van radicalisering in risicoregio’s als Noord-Afrika, en tot 2020 zullen investeringen in dit kader worden voortgezet om inspanningen verder te verduurzamen. De problematiek vraagt om een specifieke inzet per land met duidelijk lokaal eigenaarschap. Voorbeelden van preventieve activiteiten zijn een inclusieve dialoog met jongeren over radicalisering in Tunesië, of het vergroten van weerbaarheid van jongeren in Nigeria tegen de propaganda van Boko Haram.

Nederland werkt actief aan betere coördinatie met andere landen op deze terreinen, zodat de inspanningen elkaar versterken. Hierbij pleit Nederland voor een grotere rol van de EU en de VN, alsook voor regionale organisaties als de Intergovernmental Authority on Development, Afrikaanse Unie en de G5-Sahel landen (Burkina Faso, Mali, Mauritanië, Tsjaad, Niger). Een belangrijk multilateraal forum voor samenwerking op het gebied van terrorisme is het Global Counter Terrorism Forum, waar Nederland momenteel samen met Marokko voorzitter van is.

Grensoverschrijdende criminaliteit
Via steun aan een aantal regionale initiatieven in de Sahel en West-Afrika, waaronder programma’s van het United Nations Office on Drugs and Crime steunt Nederland de gecoördineerde aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit in West-Afrika, bijvoorbeeld op het gebied van mensensmokkel. In Mali investeren MINUSMA en de EU-trainingsmissies met Nederlandse inbreng in het versterken van de Malinese politiesector. Nederland levert daar ook direct een bijdrage aan door de plaatsing van maximaal 30 politiefunctionarissen en Koninklijke Marechaussees binnen UN Police. Via het bilaterale programma voor ontwikkelingssamenwerking investeert Nederland in het versterken van de rechtsstaat in Mali.

Vanuit het EU Trust Fund voor de aanpak van grondoorzaken van irreguliere migratie en instabiliteit heeft de EU geld vrijgemaakt ter bevordering van de samenwerking met militaire politie-eenheden in de G5-Sahel landen. Tevens wordt gewerkt aan voorstellen voor justitiële samenwerking om mensensmokkelaars aan te pakken en zo irreguliere migratie en mensenrechtenschendingen tegen te gaan.

Migratie
Het kabinet onderschrijft de analyse van de AIV ten aanzien van de noodzaak de inzet te verhogen om migratie te verminderen. Hierbij geldt dat een effectieve aanpak van de migratieproblematiek gericht dient te zijn op de aanpak van de grondoorzaken die leiden tot de migratiestromen (falende staten, conflicten en geweld, gebrek aan inclusiviteit en sociaaleconomische perspectieven).

Nederland is groot voorstander van de door de Europese Commissie voorgestelde migratiecompacts met zeven belangrijke herkomst-, transit- en opvanglanden. Hiervan zijn vijf in Afrika: Ethiopië, Mali, Niger, Nigeria en Senegal. Het kabinet spant zich zowel bilateraal als in Europees verband in om de opvolging en uitvoering van het Valletta-actieplan voor betere samenwerking tussen de EU en Afrikaanse landen te bespoedigen en concrete migratieafspraken te maken met herkomst- en transitlanden en andere derde landen in de regio.

De adequate opvang en screening van migranten is de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Het kabinet vindt het belangrijk dat lidstaten die te maken hebben met een ernstig verhoogde instroom, zo nodig ondersteuning krijgen van andere lidstaten om hen in staat te stellen de migratiestromen beheersbaar te houden, zoals ook gebeurt in Griekenland, Italië en andere lidstaten aan de buitengrenzen. In de toekomst wordt dit gemakkelijker en effectiever door de oprichting van de Europese Grens- en Kustwacht en de hervorming van de European Asylum Support Office tot een Europees Asielagentschap.

Het kabinet spant zich in voor het versterken van opvang in de regio en om vluchtelingen duurzame bescherming en een alternatief toekomstperspectief in de regio te bieden. Onderwijs en werkgelegenheid zijn hierbij belangrijke elementen. In de Hoorn van Afrika speelt Nederland bijvoorbeeld een leidende rol bij EU Programma voor Regionale Ontwikkeling en Bescherming om perspectieven voor vluchtelingen structureel te verbeteren. Het kabinet onderschrijft de aanbeveling van de AIV om aandacht aan migratie te geven bij de vormgeving en uitvoering van militaire en civiele missies (brief nummer 32317-399 over de uitvoering van de motie Teeven/Knops).

Aanpak grondoorzaken

AIV:

De AIV stelt dat vanwege de omvang en complexiteit van de problematiek van Noordelijk Afrika bijstelling van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid noodzakelijk is. Meer dan tot nog toe dient het accent op Noordelijk Afrika te liggen, in het bijzonder de Sahel-regio, met aandacht voor regionale samenwerking, capaciteitsopbouw, structurele economische ontwikkeling en werkgelegenheid voor jongeren. 

De AIV is van mening dat beleid dat de veiligheid van mensen en de stabiliteit van samenlevingen dient, werkgelegenheid bevordert, de rechtsorde geleidelijk verbetert en de positie van vrouwen helpt ontwikkelen, voorrang verdient. Een eenzijdige inzet op electorale democratisering heeft in een aantal landen geen gunstige resultaten gebracht.

Ter bevordering van een evenwichtige demografische ontwikkeling en versterking van de autonomie van vrouwen acht de AIV het noodzakelijk dat het kabinet prioriteit blijft geven aan de bevordering van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR).

Nederland dient zich in de EU, in het kader van associatieverdragen, in te zetten voor verdere verlaging van alle Europese handelsbarrières tegen de invoer van landbouw- en industrieproducten en diensten uit Noordelijk Afrika.

Kabinetsinzet

Armoede en ongelijkheid
Het verbeteren van sociaal economisch perspectief vraagt om een breed palet aan maatregelen en inspanningen. De hulp, handel en investeringsagenda van het kabinet is ook voor deze regio meer dan relevant. De sleutel voor inclusieve economische ontwikkeling ligt uiteindelijk bij de landen zelf.

De gewenste focus op Noordelijk Afrika heeft ook gevolgen voor de inzet van ontwikkelingsfondsen (ODA-middelen). De afgelopen twee jaar is daar al een begin mee gemaakt. Zo zijn ondanks de teruglopende ODA-middelen en het beslag van de kosten van eerstejaars asielopvang, in overleg met de Tweede Kamer middelen vrijgemaakt voor economische ontwikkeling. De uitfasering van de zogenaamde overgangslanden zal ook ruimte creëren voor een aantal nieuwe landen waarbij specifiek zal worden gekeken naar de Sahel-regio. De druk op de budgetten is echter hoog en voor een effectievere inzet zijn extra middelen nodig.

In aanvulling op de bestaande instrumenten voor economische ontwikkeling heeft het kabinet een aantal nieuwe programma’s ontwikkeld die zich specifiek richten op zowel het voorkomen van conflict als het verbeteren van de positie van jongeren en het sociaaleconomisch perspectief in Afrika: het Addressing Root Causes fonds (ARC- 125 miljoen euro), het programma Local Employment in Africa for Developmen(LEAD- 25 miljoen euro) en het Dutch Good Growth Fund (DGGF-700 miljoen euro revolverend). Daarnaast wordt bijgedragen aan het EU Trust Fund voor Afrika. De Europese Unie acht de komende jaren een aanzienlijke verhoging van de investeringen in de regio noodzakelijk (ref. EU Global Strategy).

Democratische rechtsstaat
In veel van de landen in kwestie geldt dat de veiligheidsproblemen een direct gevolg zijn van falende of fragiele staten en slecht tot niet functionerende staatsinstellingen. Het kabinet is dan ook van mening dat het van belang is waar mogelijk bij te dragen aan de vorming van democratische rechtsstaten, die zijn gebaseerd op de beginselen van inclusiviteit en pluriformiteit. Dit is essentieel voor een goed functionerend veiligheidsapparaat en voor het leveren van diensten, zoals water, gezondheidszorg of onderwijs. Nederland ondersteunt momenteel diverse rechtspraakprogramma’s in Noordelijk Afrika, bijvoorbeeld in Mali waar Nederland in het noorden samen met het United Nations Development Programme (UNDP) werkt aan de rehabilitatie van rechtbanken, zodat burgers met hun klachten bij een rechter terecht kunnen. Vanuit het Shiraka-programma, dat is gericht op het Midden-Oosten en Noord-Afrika, worden lokale initiatieven ondersteund die zijn gericht op sociaaleconomische en politieke transities in de regio.

Seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR)
De snelle bevolkingsgroei vergroot de uitdagingen waar veel Afrikaanse landen voor staan. Momenteel telt Afrika 1,2 miljard inwoners. Naar verwachting zal dit aantal bij onveranderd beleid in 2100 verviervoudigd zijn tot 4 miljard. Nu al slokt de hoge bevolkingsgroei de economische groei op waardoor publieke voorzieningen als onderwijs en gezondheidszorg tekort schieten. Explosieve bevolkingsgroei leidt tot verstedelijking en toenemende druk op klimaat, voedselzekerheid en stabiliteit. Door betere gezondheidszorg is de kindersterfte gedaald, maar dit gaat, met uitzondering van de Maghreb, niet gepaard met een daling van het geboortecijfer. Vooral door genderongelijkheid en de hoge status van een groot gezin hebben vrouwen nauwelijks toegang tot anticonceptie of maken zij daarvan geen gebruik.

Het kabinet deelt de conclusie van de AIV dat het voor autonomie van vrouwen en de demografische ontwikkeling noodzakelijk is dat prioriteit gegeven blijft worden aan het bevorderen van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten in de regio Noordelijk Afrika. De AIV noemt daarbij specifiek Egypte, Ethiopië, Nigeria, Mali, Niger en Tsjaad.

Nederland steunt momenteel in deze regio programma’s op het gebied van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR) met nationale overheden via maatschappelijke organisaties en multilaterale instellingen, in onder meer Ethiopië, Mali, Benin, Ghana en Nigeria. Betere seksuele voorlichting aan jongeren, toegang tot reproductieve zorg, het tegengaan van kindhuwelijken en het versterken van seksuele en reproductieve rechten vormen de kern van ons SRGR-beleid. Dit beleid is succesvol. Zo gebruiken in Benin 300.000 stellen gezinsplanning dankzij door Nederland gesteunde publieke en private klinieken. In Ghana bereikten bewustwordingscampagnes meer dan 2.000.000 jongeren. Het kabinet zoekt mogelijkheden om de inzet in deze regio te versterken.

Nederland verhoogt zijn bijdrage aan UNFPA met EUR 3 miljoen voor op vrije keus gebaseerd bevolkingsbeleid in de Sahel. Ook financiert Nederland de meerjarenstrategie (2016-2020) van Marie Stopes International (MSI). Mede in overleg met Nederland intensiveert MSI momenteel de inspanningen in de Sahel regio. Verder ondersteunt Nederland een netwerk van niet-gouvernementele organisaties die samenwerken met het Partenariat de Ouagadougou. Dit partnership is een samenwerkingsverband van negen francofone West-Afrikaanse overheden om toegang tot moderne anticonceptie te vergroten.

Het kabinet verwelkomt de bevinding van de AIV dat Nederland een comparatief voordeel heeft zowel op het gebied van het bevorderen van rechten en autonomie van vrouwen, als op het gebied van SRGR, inclusief het bevorderen van gendergelijkheid. Het blijft daarom ook een speerpunt van het Nederlandse beleid.

Handel
Nederland blijft zich inzetten voor verdere verlaging van alle Europese handelsbarrières. De EU streeft naar een eerlijk en open wereldhandelssysteem, bijvoorbeeld door te werken aan Economische Partnerschapsovereenkomsten (EPA’s) met diverse regio’s in Afrika. Verder faciliteert Nederland bilaterale programma’s gericht op inclusieve economische ontwikkeling, bijvoorbeeld door een programma ter stimulering van regionale handel. We hebben terecht aandacht voor landen in conflict en fragiliteit, maar hebben daarbij de neiging om relatief rustige landen als een gegeven te beschouwen. Door landen te ondersteunen in hun ontwikkeling en werkgelegenheid te creëren, kunnen er relatief stabiele bakens in instabiele regio’s ontstaan.

Zo’n preventieve aanpak vraagt om het inrichten van een proactieve en meerjarige programmatische aanpak in de economische diplomatie, gecombineerd met een meer politieke en ontwikkelingsgerichte overheidsinzet en met nadruk op publiek-private samenwerking. Inzet is op een effectieve manier de bestaande middelen voor economische diplomatie (bv. handelsmissies) te combineren met Private Sector Development (versterking lokaal ondernemingsklimaat) en Shiraka (verbetering goed bestuur). Door deze bundeling van mensen en middelen, kan Nederland – publiek en privaat – ook daadwerkelijk het verschil maken. Voorbeelden hiervan zijn de handelsmissie van Minister Ploumen naar Marokko, Tunesië en Algerije en de ronde tafel met het bedrijfsleven tijdens het bezoek van Minister-President Rutte aan Tunesië.               

Internationale actoren en belang van coördinatie

AIV:

De AIV benadrukt het belang de internationale coördinatie en samenwerking ten behoeve van Noordelijke Afrika te optimaliseren, binnen de VN, de EU, en met regionale partners. De AIV adviseert dat EU-lidstaten en -instellingen hun programma’s voor en bijdragen aan Noordelijk Afrika zoveel mogelijk via de EU coördineren en kanaliseren. Ook kan worden samengewerkt bij crisisbeheersing, politiële- en inlichtingensamenwerking en terrorismebestrijding.

Kabinetsinzet:

EU
Het kabinet onderschrijft het uitgangspunt dat de EU-lidstaten de onderlinge coördinatie ten behoeve van Noordelijk Afrika moeten verbeteren. Het kabinet zet in op het vastleggen van algemene uitgangspunten zoals in bijvoorbeeld de EU Global Strategy en het herziene nabuurschapsbeleid en de vertaling daarvan naar concrete activiteiten. Zoals beschreven in de Global Strategy zal de EU investeren in de weerbaarheid van staten, waaronder die in Afrika, inclusief de landen die vallen onder het EU-nabuurschapsbeleid. Alle instrumenten die de lidstaten en de EU ter beschikking staan dienen in samenhang te worden bezien. De EU zal daarbij in alle fasen van het conflict optreden van preventie tot duurzame stabilisatie. De Sahel-strategie en de Irak/Syrië-strategie zijn voorbeelden waarin de EU dit operationaliseert. Het kabinet streeft naar bredere toepassing en verfijning van dergelijke regionale strategieën.

Met betrekking tot EU politie- en justitiesamenwerking met Afrikaanse landen wordt momenteel samengewerkt in het kader van het versterken van capaciteit in Afrikaanse landen. Hoewel nationale veiligheid een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten is, heeft de EU wel bevoegdheden die hieraan raken en dus ook bevoegdheid op het gebied van contraterrorisme. Zo heeft de EU op het terrein van externe veiligheid een rol in het coördineren en bevorderen van contraterrorisme-samenwerking met derde landen.

De EU moedigt, net als Nederland, samenwerking en gezamenlijke verwerving van strategische capaciteiten (enablers) aan. In de EU Global Strategy staat dat investeren in veiligheid en defensie urgent is. De EU heeft een volledig spectrum van militaire capaciteiten nodig. Om veel van deze capaciteiten te verwerven en onderhouden moet defensiesamenwerking de norm worden, ook voor strategische capaciteiten. Het Europees Defensieagentschap biedt een mogelijkheid voor lidstaten om in EU-verband samen te werken bij het verwerven van capaciteiten. Overigens is gezamenlijke verwerving en financiering een van de meest vergaande vormen van samenwerking. Andere opties zijn pool-vorming of roulatie van de capaciteiten van EU-lidstaten en andere Westerse landen in internationale missies.

VN
Nederland levert ook in 2017 een substantiële bijdrage aan MINUSMA, de VN-missie in Mali. Nederland heeft daarnaast in de capaciteit van VN-operaties geïnvesteerd door het werken met inlichtingen in VN-missies naar een hoger plan te tillen, door de troepenmacht van VN-missies te helpen professionaliseren (force generation) en door niet-Westerse blauwhelmen te trainen. De VN werkt op dit moment, met steun van Nederland, aan het ontwikkelen van een rotatieschema voor helikopters t.b.v. MINUSMA. Het kabinet is voornemens deze initiatieven voort te zetten ten behoeve van vergroting van de effectiviteit van VN-operaties en voelt zich daarin gesteund door het AIV-advies.

Afrikaanse partners
De Nederlandse inzet is erop gericht om de landen en organisaties in Afrika te ondersteunen bij het invullen van hun eigen verantwoordelijkheden. Daarom wordt, bij voorkeur in EU-verband, zoveel mogelijk aangesloten bij lokale en regionale organisaties zoals de AU, de Economic Community of West African States de G5-Sahel. Met name de AU vervult een belangrijke politieke rol in de regio en is bewezen effectief als het gaat om coördinatie van regionaal beleid. Het kabinet zet in op verdere ondersteuning van de AU in deze rollen.

De samenwerking tussen Mali, Niger, Burkina Faso, Mauritanië en Tsjaad in het kader van de G5-Sahel beoordeelt het kabinet als positief. Het versterken van de regionale capaciteit om op termijn de veiligheidsuitdagingen zelf het hoofd te bieden is cruciaal. Door de Sahel-strategie draagt de EU hieraan bij.

Nabuurschappelijk Noord-Afrika
Ook in de Noord-Afrikaanse landen die vallen onder het EU-nabuurschapsbeleid bepleit Nederland een effectievere EU-inzet. Bij de herziening van het EU-nabuurschapsbeleid in 2015 was het Nederlandse uitgangspunt dat het essentieel is om meer aandacht te geven aan de veiligheidsdimensie van de buitengrenzen. Per land worden partnerschapsprioriteiten vastgelegd. Het kabinet ondersteunt een dergelijke op maat gesneden aanpak en zorgt voor synergie met onze eigen bilaterale relaties. Aanvullend is de samenwerking met VN-missies en organisaties van groot belang, zoals bijvoorbeeld met de United Nations Support Mission in Libya.

Conclusie:

De AIV wijst ons met zijn advies nog eens op de feiten: de turbulente ontwikkelingen in Noordelijk Afrika hebben serieuze gevolgen zowel voor de regio zelf, als ook voor Europa en Nederland.

Voor het kabinet staat het voorkomen en beheersen van conflicten aan de buitengrenzen van Europa centraal in het buitenlands beleid. De verbinding met onze eigen veiligheid is evident. In de huidige context is duidelijk dat een brede benadering van veiligheid nodig is, inclusief langetermijninvesteringen in het aanpakken van de grondoorzaken. Uiteindelijk is een integrale afweging nodig hoe de schaarse, beschikbare middelen evenwichtig kunnen worden ingezet. Daarbij dient een juiste balans te worden gevonden tussen investeren in directe veiligheid en in het aanpakken van de grondoorzaken. De genoemde multilaterale kaders zullen daarbij leidend zijn. Noordelijk Afrika zal als deel van de ring van instabiliteit een belangrijke plaats blijven innemen in dit beleid. Nederland zal in samenhang en coördinatie met al zijn partners en bouwend op zijn eerdere inzet deze geïntegreerde aanpak voortzetten.

                  

De Minister van Buitenlandse Zaken
       
Bert Koenders
De Minister van Defensie

J.A. Hennis-Plasschaert

De Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking

Lilianne Ploumen

                                                                                                                                               

 

Persberichten

HOOGSTE TIJD VOOR FORSE INVESTERINGEN IN VEILIGHEID EN STABILITEIT IN NOORDELIJK AFRIKA

Den Haag, 9 juni 2016

Europa, dus ook Nederland, wordt direct bedreigd door de veiligheidsrisico’s afkomstig uit Noordelijk Afrika (Noord-Afrika, de Sahel, West-Afrika en de Hoorn van Afrika): terrorisme en religieus extremisme, drugs- en mensensmokkel, proliferatie van wapens en grote migratiestromen. De AIV gaat er vanuit dat deze risico’s voorlopig niet zullen verdwijnen, ook al omdat de klimaatverandering en de sterke bevolkingsgroei in Afrika (prognoses voorspellen een groei van 1,2 miljard inwoners nu naar 4,4 miljard in 2100) de veiligheidssituatie in Noordelijk Afrika verder onder druk zullen zetten. Daarom adviseert de AIV het kabinet– in het vandaag gepubliceerde advies ‘Veiligheid en stabiliteit in Noordelijk Afrika’ - aanzienlijk meer financiële middelen aan te wenden voor een intensivering van het geïntegreerde veiligheids- en stabiliteitsbeleid ten behoeve van Noordelijk Afrika. De  AIV beveelt daarbij aan de investeringen in werkgelegenheid in Noordelijk Afrika fors te vergroten.

Bijzondere aandacht dient uit te gaan naar de Sahel vanwege de enorme problemen in deze buitengewoon arme regio en de sleutelrol die het gebied vervult voor de regionale stabiliteit, niet in de laatste plaats voor Noord-Afrika. Via de Sahel verplaatsen drugs- en wapensmokkel, mensensmokkel en mensenhandel en terroristische groeperingen zich van en naar Noord-Afrika. De AIV beveelt aan ten behoeve van toekomstige Nederlandse inzet in de Sahel, een meerjarig strategisch plan te ontwikkelen.

De AIV is van oordeel dat de Nederlandse krijgsmacht met hoogwaardige personele en materiële capaciteiten kan bijdragen aan de opbouw van de veiligheidssector (Security Sector Reform, ofwel SSR) en de versterking van de regionale crisisbeheersingscapaciteit, onder meer gericht op terrorismebestrijding, piraterijbestrijding en grensbewaking. Daarnaast zal de krijgsmacht ook de komende jaren activiteiten in Noordelijk Afrika kunnen ontplooien in het kader van de gereedstelling van eigen eenheden (oefenen en trainen) en in het kader van operationele samenwerking met partnerlanden. Specifieke aandachtsgebieden bij inzet van de Nederlandse krijgsmacht zijn, naast het brede terrein van SSR, de inzet van special forces, counter-IED, gender, capaciteitsopbouw kustwacht, grensbewaking en inlichtingen. Vanwege de beperkte capaciteit van de krijgsmacht vergt deze taakverzwaring extra investeringen in de krijgsmacht die deel uitmaken van de eerder door de AIV bepleite aanzienlijke verhoging van het defensiebudget.

Wat Libië betreft adviseert de AIV het kabinet Nederlandse deelname aan een civiele of militaire missie, mocht de regering van nationale eenheid een beroep doet op de internationale gemeenschap, te overwegen. In samenwerking met buitenlandse oliemaatschappijen zou een begin kunnen worden gemaakt met hervatting van de olieproductie mits de baten niet ten goede komen aan aanhangers van het voormalige Qaddafi-regime of terroristische groepen. Onder dezelfde voorwaarden acht de AIV het noodzakelijk de bevriezing van de financiële tegoeden ongedaan te maken. Op deze wijze zou de economische ontwikkeling van Libië weer op gang kunnen komen. Daarnaast zou de EU, als de stabiliteit in Libië is toegenomen, ook assistentie kunnen verlenen bij de wederopbouw van de nationale strijdkrachten.

De AIV acht het noodzakelijk dat de EU een humaan en volwaardig geharmoniseerd Europees asiel- en migratiebeleid ontwikkelt en samen met de VN de bouw en het beheer van adequate ontvangcentra voor vluchtelingen financiert. Van hieruit kunnen de lidstaten in onderlinge samenspraak gereguleerde routes voor asiel en migratie naar het Europese grondgebied opzetten. Tevens dient de EU fors bij te dragen aan de duurzame bescherming van vluchtelingen in de regio, door met onderwijs- en werkgelegenheidsprojecten een toekomstperspectief te bieden in het opvangland.

De AIV adviseert het kabinet zich in de EU in het kader van associatieverdragen, in te zetten voor verdere verlaging van Europese handelsbarrières voor de invoer van landbouwproducten, industrieproducten en diensten uit Noordelijk Afrika. Tevens dient het kabinet te blijven bijdragen aan de verbetering van de infrastructuur in deze landen. Grote multilaterale ontwikkelingsbanken en de Europese Investeringsbank kunnen hierbij een belangrijke rol vervullen. Daarnaast dient Nederland te blijven werken aan de ontwikkeling van nieuwe technologieën voor landbouw en efficiënt watergebruik. Vanwege de enorme bevolkingsgroei in Noordelijk Afrika acht de AIV het daarnaast noodzakelijk dat het kabinet prioriteit blijft geven aan de bevordering van SRGR (seksuele reproductieve gezondheid en rechten).