Rusland en de Nederlandse defensie-inspanningen

10 maart 2017 - nr.31
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

De internationale veiligheidssituatie binnen en buiten Europa is de afgelopen drie jaar fundamenteel veranderd. Zowel de aard, de schaalgrootte als de snelheid van deze veranderingen zijn verontrustend. Internationale instituties als de EU en de NAVO staan onder druk, waarbij in het laatste geval ook de trans-Atlantische band niet buiten schot lijkt te blijven. Het laat zich moeilijk voorspellen waar de toegenomen internationale onzekerheid en spanning op zullen uitlopen. Beheersing van deze spanningen vraagt een breed veiligheidsbeleid, met name op diplomatiek, economisch en defensiegebied. Rusland is erop uit in Europa verdeeldheid te zaaien met cyberaanvallen, desinformatie en het ondersteunen van populistische bewegingen. Sinds 2008 heeft Rusland fors geïnvesteerd in de modernisering van de krijgsmacht en daardoor een snel inzetbaar militair vermogen opgebouwd dat op sommige onderdelen superieur is aan de NAVO. Na de annexatie van de Krim heeft de NAVO een reeks maatregelen getroffen om de oostelijke bondgenoten gerust te stellen en ter versterking van de afschrikking. Ondanks deze maatregelen blijven vooral de Baltische Staten kwetsbaar voor een mogelijke Russische interventie die zou kunnen worden uitgelokt door (vermeende) problemen met Russisch sprekende minderheden. Het risico bestaat dat op de grond voldongen feiten zijn gecreëerd voordat de NAVO een besluit over een mogelijke reactie heeft genomen.

Het Russische optreden moet eensgezind en vastberaden tegemoet worden getreden. Duidelijk is dat de nieuwe veiligheidsomgeving andere eisen stelt aan de NAVO en de bijdragen van haar lidstaten. De noodzaak om weer grootschalig te kunnen optreden in het hoogste geweldsspectrum stelt andere eisen aan de omvang, beschikbaarheid en samenstelling van de benodigde capaciteiten. Zo is er een grotere behoefte aan snel beschikbare robuuste eenheden ten behoeve van een geloofwaardige afschrikking. De leidende rol van de VS in de NAVO staat onder druk en mede daarom moeten landen als Nederland laten zien dat ze het bondgenootschap serieus nemen, lotsverbondenheid met andere bondgenoten waarmaken en dus hun defensie-inspanningen verhogen.

Tegelijkertijd is een dialoog met Rusland nodig over Oost-Europa, Syrië, Noordelijk Afrika en andere gebieden. Deze dialoog, afhankelijk van de Russische opstelling, dient te zijn gericht op voorkoming en beheersing van wapengeweld en oplossing van dringende politieke vraagstukken. Gepoogd moet worden door multilateraal overleg een constructieve opstelling van Rusland te bevorderen. In dit verband is versterking nodig van de diplomatieke posten van Nederland in de landen die het meest worden geconfronteerd met de toegenomen dreiging vanuit Rusland. Er moet voorts worden gezocht naar hervatting en vernieuwing van wapenbeheersingsafspraken die in het verleden zijn gemaakt maar niet meer worden nageleefd, in het bijzonder tijdige aanmelding van militaire oefeningen en verplaatsingen van troepen en wapensystemen.

De Nederlandse defensiebijdrage was in 2015 volgens opgave van het Ministerie van Defensie 1,09% van het BBP en ligt ver onder het NAVO-gemiddelde (2015: 1,43% BBP). Rekening houdend met het deel van het budget dat niet ten goede komt van de instandhouding van de krijgsmacht (zoals pensioenen en wachtgelden en Btw-afdrachten), is zelfs minder dan 0,7% van het BBP beschikbaar en niet de officiële 1,09%. Tijdens deze kabinetsperiode is de inzetbaarheid van de krijgsmacht verder achteruit gehold. De AIV betitelt het als zeer ernstig en onverantwoord dat het gevoerde beleid ertoe leidt, dat de basisgereedheid pas in 2021 weer op orde is. Zowel de Algemene Rekenkamer als de NAVO heeft forse kritiek op de inzetbaarheid van de krijgsmacht. De NAVO-kritiek spitst zich vooral toe op de landstrijdkrachten. Een lange weg moet dus worden afgelegd voordat de Nederlandse krijgsmacht weer in staat is op een verantwoorde wijze invulling te geven aan de grondwettelijke taken en de in internationaal verband aangegane verplichtingen.

De AIV zal in het nog uit te brengen advies over de noodzakelijke aanpassingen van de NAVO, nader ingaan op de vereiste maatregelen en de rol die Nederland daarbij kan spelen. Met betrekking tot de Nederlandse defensie-inspanningen doet de AIV de volgende aanbevelingen:

  1. De verslechterde veiligheidssituatie als gevolg van de Russische dreiging maakt het dringend gewenst dat de collectieve bijstandsverplichting van de NAVO en de trans-Atlantische band hun effectiviteit blijven behouden. Met het oog hierop dienen de in Wales gemaakte afspraken (defensiebudget 2% BBP in 2024) te worden nagekomen.
     
  2. Door de ontwikkeling van de (internationale) veiligheidssituatie is het belang van de drie hoofdtaken van de krijgsmacht, in het bijzonder de eerste hoofdtaak – bescherming van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied – toegenomen. De krijgsmacht zal voor alle drie de hoofdtaken capaciteiten gelijktijdig beschikbaar moeten hebben.
     
  3. Een ‘Deltaplan-krijgsmacht’ moet een meerjarig financieel kader scheppen voor een stabiele ontwikkeling van de krijgsmacht. Gelet op de afstand tussen het huidige niveau van defensiebestedingen en de NAVO-norm van 2%, en rekening houdend met het absorptievermogen van de krijgsmacht, is een fasegewijze groei van het defensiebudget noodzakelijk. In de komende (kabinets-)periode van vier jaar zal het budget moeten groeien naar het Europees NAVO-gemiddelde. Tijdens de daaropvolgende vier jaar zal de 2% norm moeten worden bereikt.
     
  4. De AIV is van oordeel dat bij de gefaseerde groei van het defensiebudget eerst en vooral ‘reparatie’ zal moeten plaatsvinden van operationele tekortkomingen bij basiscapaciteiten, die altijd nationaal voorhanden moeten blijven. De NATO Defence Planning Capability Review 2015/16 heeft deze tekortkomingen in kaart gebracht. Wil de krijgsmacht relevant blijven, dan zullen operationele vernieuwing en innovatie, onder meer in het informatie- en cyberdomein, een prominente plaats moeten innemen, bij iedere stap die de komende jaren wordt gezet, vanaf ‘reparatie’ en herstel van de balans tussen gevechts- en ondersteunende capaciteiten tot en met uitbreiding van de slagkracht.
     
  5. Prioriteit moet worden gegeven aan het op orde krijgen van de slagkracht van de krijgsmacht, vooral door herstel van toereikende escalatiedominantie bij grondgebonden optreden en verbetering van de balans tussen gevechts- en ondersteunende capaciteiten van de krijgsmacht. Pas daarna kan naar de mening van de AIV uitbreiding van het ambitieniveau en dus het vergroten van het voortzettingsvermogen aan de orde zijn, rekening houdend met de tekortkomingen in NAVO-verband.
Adviesaanvraag

Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Voorzitter Adviesraad Internationale Vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum  oktober 2016

Betreft Adviesaanvraag aanpassingen NAVO lange termijn

Geachte heer de Hoop Scheffer,

Tijdens de Topbijeenkomsten in Wales en in Warschau hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de NAVO-landen belangrijke stappen gezet om het bondgenootschap aan te passen aan de veranderde veiligheidsomgeving. Het Readiness Action Plan (RAP) komt tegemoet aan de zorgen van de bondgenoten die zich het meest bedreigd voelen door Rusland en toont de vastberadenheid van het bondgenootschap om het verdragsgebied te beschermen. In de turbulente veiligheidsomgeving is het essentieel dat de NAVO zich de komende jaren blijft bezinnen op de reikwijdte en de doeltreffendheid van de adaptation measures van het RAP en de in Warschau goedgekeurde enhanced forward presence in de Baltische staten en Polen.

Na een periode waarin het accent vooral lag op crisisbeheersingsoperaties buiten het bondgenootschappelijk grondgebied heeft de oorspronkelijke functie van het bondgenootschap, de collectieve verdediging en afschrikking, duidelijk aan betekenis gewonnen, vooral vanwege de veranderde opstelling van Rusland. Naast de bevestiging van de deterrence and defence posture houdt de NAVO nadrukkelijk de blik gericht op dialoog met Rusland, samenwerking met partners en op wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatie. Tot slot blijven naast de collectieve verdediging ook crisisbeheersing en coöperatieve veiligheid, de andere twee kerntaken van de NAVO, onverminderd van belang.

Het optreden van Rusland vraagt om een gedegen antwoord, zoals de AIV al terecht kenbaar maakte in haar advies ‘Instabiliteit rond Europa’ (nr. 94, april 2015). Het gaat niet alleen om de inname van de Krim en destabiliserend optreden door Rusland in Oost-Oekraïne en in Syrië. Het gaat ook om toegenomen militaire activiteiten langs de Oost- en Noordflank van het bondgenootschap, de ingrijpende modernisering van de Russische strijdkrachten, uitbreiding van de zogenaamde Anti-Access/Area Denial-capaciteiten met een directe bedreiging voor de Baltische staten en de regio rond de Zwarte Zee, de Russische doctrine met betrekking tot de inzet van kernwapens en toepassing van zogenoemde hybride of new generation oorlogvoering waarin het informatiedomein een prominente plaats inneemt.

Daarnaast wordt het bondgenootschap vanuit het Midden-Oosten en vanuit Noordelijk Afrika bedreigd door terrorisme, onder meer door de aanwezigheid van ISIS, en zien de Europese NAVO-landen zich geconfronteerd met een prangend migratievraagstuk en met grensoverschrijdende problematiek ten gevolge van falend statelijk gezag. In algemene zin staan tot slot de belangen en waarden van het bondgenootschap in toenemende mate onder druk ten gevolge van mondiale machtsverschuivingen en geopolitieke veranderingen.

Het bondgenootschap moet zich manifesteren als collectieve verdedigingsorganisatie in een situatie die in meerdere opzichten wezenlijk anders is dan de Koude Oorlog. Er is nu niet sprake van één (in zekere zin voorspelbare) tegenstander en de organisatie is, mede ten gevolge van de uitbreiding met een groot aantal nieuwe leden, ingrijpend veranderd. Nader moet worden bezien hoe de NAVO zich optimaal te weer kan stellen tegen zowel conventionele militaire dreigingen, als tegen gemengde, hybride strijdmethoden en geavanceerde cyber warfare. Vanwege de complexiteit en de veelheid van (samengestelde) dreigingen vergt hedendaagse crisisbeheersing nauwere samenwerking met veiligheidspartners zoals de EU, om samen over een breder pallet aan capaciteiten en instrumenten te beschikken. De recente NAVO-EU verklaring tijdens de Top-bijeenkomst in Warschau geeft hieraan uitdrukking.

Door de verslechterde veiligheidssituatie is er in toenemende mate sprake van extra beslag op militaire eenheden voor de collectieve verdedigingstaak van de NAVO. In het licht van de nieuwe veiligheidscontext stelt de NAVO hogere eisen aan gereedheid, snelle inzetbaarheid en beschikbaarheid van militaire capaciteiten. Nederland is met reden lid van de NAVO en ook van Nederland wordt een serieuze bijdrage in bondgenootschappelijk verband verwacht. De rollen en taken die de krijgsmacht moet kunnen vervullen met het oog op verschillende dreigingen en in verschillende gebieden en fasen van conflict, hebben belangrijke implicaties voor de samenstelling, toerusting en gereedstelling van de krijgsmacht.

Binnen deze kaders heeft het kabinet behoefte aan een nadere analyse van de aanpassingen die het Bondgenootschap op lange termijn moet ondergaan en de implicaties hiervan voor Nederland. Daarbij kan de AIV voortbouwen op de analyse uit het advies ‘Instabiliteit rond Europa’, maar zouden ook ontwikkelingen sindsdien moeten worden betrokken. Dit betreft bijvoorbeeld de uitkomsten van de NAVO-Top in Warschau waaronder onderstreping van het belang van wapenbeheersing en non proliferatie, VN vredesoperaties, de vaststelling en nadere uitwerking van de EU Global Strategy, het verloop van het militaire conflict in Oost-Oekraïne en in Syrië, het besluit van het Verenigd Koninkrijk om uit de EU te treden, de (reactie op de) militaire couppoging in Turkije, alsmede het Nederlandse publieke debat over deze ontwikkelingen. Tot slot kunnen ook gewijzigde accenten in het Amerikaans buitenland- en veiligheidsbeleid ten gevolge van het aantreden van een nieuwe president en administration deel uitmaken van de analyse.

Tegen deze algemene achtergrond luiden de specifieke onderzoeksvragen als volgt:

Hoofdvraag:

Hoe geeft de NAVO in het licht van een diffuus en veranderlijk dreigingsbeeld op lange termijn duurzaam invulling aan zijn drie hoofdtaken, hoe kan het best worden voortgebouwd op de resultaten van de Topbijeenkomsten in Wales en Warschau, en welke implicaties hebben de noodzakelijke aanpassingen van de NAVO voor de Nederlandse veiligheidspolitiek en defensie-inspanning?

Deelvragen:

  1. Hoe beoordeelt de AIV de maatregelen die de NAVO tot dusver heeft genomen in reactie op de dreigingen aan de Oost- en Zuidflank van Europa, zowel in termen van versterking van de deterrence and defence posture alsmede de benutting van diplomatie en andere veiligheidspolitieke instrumenten?
     
  2. Welke vervolgstappen acht de AIV noodzakelijk? We verzoeken de AIV bij de beantwoording van deze deelvraag in ieder geval de volgende aandachtsgebieden te betrekken: 

    - De gewijzigde Russische opstelling en de nieuwe manier van oorlogvoering. Welke eisen stelt dit aan de NAVO? Hoe moet de NAVO zich opstellen bij provocaties en conflictsituaties beneden de drempel van artikel 5 van het NAVO-verdrag? Op welke wijze kan een inhoudsvolle en constructieve politieke dialoog met Rusland vorm krijgen, zonder terug te keren naar business as usual? Welke onderwerpen lenen zich hiervoor en wat zou redelijkerwijs moeten kunnen worden bereikt?

    - Projecting Stability. Welke rol moet de NAVO spelen met betrekking tot de Zuidflank en de dreiging van terrorisme? Hoe verhoudt de bijdrage aan stabilisatie en crisisbeheersing in deze regio zich tot inspanningen in dit kader in andere, verder weg gelegen inzetgebieden zoals Afghanistan?

    - Coöperatieve veiligheid. Welke aanbevelingen heeft de AIV voor samenwerking met andere internationale organisaties zoals de VN en de EU in het bijzonder? De uitwerking van de NAVO-EU verklaring in concrete samenwerkingsmogelijkheden vormt een belangrijk aanknopingspunt. De AIV wordt gevraagd zich in dit kader ook te buigen over de samenwerkingsrelatie met partnerlanden, met landen die wensen toe te treden en met landen in instabiele regio’s. Welke (aanvullende) mogelijkheden biedt het Defence and Related Security Capacity Building (DCB) initiatief? Wat is een reëel pad voor de NAVO om tot herleving van (de discussie over) conventionele wapenbeheersing in Europa te komen? Wat zijn kansen en actuele relevantie voor een nieuw regime ‘à la CSE’? Moet vanuit NL perspectief allereerst worden ingezet op modernisering van het Weens Document? Ook het recentelijk door Minister Steinmeier gelanceerde initiatief om de conventionele wapenbeheersing een nieuwe impuls te geven en de Amerikaanse terughoudende reactie daarop spelen hier een rol. Cruciale vraag hierbij: welke soort en mate van militaire transparantie zijn nodig om tegemoet te komen aan de zorgen bij vooral de oostelijke NAVO-bondgenoten, met name ten aanzien van Rusland?
     
  3. Hoe kan de NAVO verzekeren dat het in staat blijft alle drie de kerntaken effectief uit te voeren? Welke rol is hierbij voor de NAVO-lidstaten en Nederland in het bijzonder weggelegd?

Deze adviesaanvraag is opgenomen in het werkprogramma voor 2016. Wij zien uw advies met belangstelling tegemoet, bij voorkeur in het eerste kwartaal 2017 zodat de aanbevelingen nog kunnen worden betrokken bij de voorbereidingen op de volgende NAVO-Top.

Hoogachtend,

De Minister van Buitenlandse Zaken
Bert Koenders
 

De Minister van Defensie
J.A. Hennis-Plasschaert

Regeringsreacties
Persberichten

Adviesraad: Krijgsmacht ernstig verwaarloosd

Den Haag, 10 maart 2017

De staat van de Nederlandse krijgsmacht is zeer zorgwekkend. Dat stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het vandaag verschenen advies ‘Rusland en de Nederlandse defensie-inspanningen’. De raad vindt het zeer ernstig en onverantwoord dat, bij ongewijzigd beleid, de basisgereedheid van de krijgsmacht pas op zijn vroegst in 2021 weer op orde is. “Terwijl de veiligheidssituatie de afgelopen jaren sterk verslechterde als gevolg van dreigingen vanuit zowel Rusland, het Midden-Oosten als Noordelijk Afrika, is de inzetbaarheid van de krijgsmacht tijdens deze kabinetsperiode verder uitgehold”, licht AIV-lid Joris Voorhoeve toe.

De AIV adviseert met klem in de nieuwe kabinetsperiode de financiële afspraken serieus te nemen die in 2014 tijdens de NAVO-top van Wales zijn gemaakt. In de komende vier jaar zal het defensiebudget moeten groeien naar het Europees NAVO-gemiddelde, vindt de Adviesraad. In de daaropvolgende vier jaar moet de 2% BBP norm worden bereikt. “Naast het niet op orde zijn van de basisgereedheid,  ontbreekt budget voor voldoende ondersteunende operationele eenheden. Laat staan dat gewerkt kan worden aan de uitbreiding en modernisering van de slagkracht”, aldus Voorhoeve onder wiens voorzitterschap het kabinetsadvies is opgesteld.

Dreiging Rusland
De internationale veiligheidssituatie binnen en buiten Europa is in de huidige kabinetsperiode fundamenteel veranderd. De AIV stelt dat Rusland erop uit lijkt te zijn in Europa verdeeldheid te zaaien met cyberaanvallen, desinformatie en het ondersteunen van populistische bewegingen. Sinds 2008 heeft Rusland fors geïnvesteerd in de modernisering van de krijgsmacht en daardoor een snel inzetbaar militair vermogen opgebouwd. Na de annexatie van de Krim heeft de NAVO een reeks maatregelen getroffen om de oostelijke bondgenoten gerust te stellen en ter versterking van de afschrikking. Ondanks deze maatregelen blijven volgens de AIV vooral de Baltische staten kwetsbaar voor een mogelijke Russische interventie die kan worden uitgelokt door problemen met Russisch sprekende minderheden in deze landen. Het risico bestaat dat Rusland op de grond voldongen feiten weet te creëren voordat de NAVO een besluit over een mogelijke reactie heeft genomen.

NAVO
De nieuwe internationale dreigingen hebben gevolgen voor de NAVO en de bijdragen van haar lidstaten, aldus de AIV. De noodzaak om weer grootschalig te kunnen optreden op het hoogste geweldsniveau stelt andere eisen aan de omvang, beschikbaarheid en samenstelling van de benodigde legeronderdelen. Zo is er een grotere behoefte aan snel beschikbare robuuste eenheden ten behoeve van een geloofwaardige afschrikking. Ook moet worden geïnvesteerd in het informatie- en cyberdomein. De NAVO heeft forse kritiek op de inzetbaarheid van de Nederlandse krijgsmacht. Versterking van de landstrijdkrachten is volgens de NAVO de hoogste prioriteit voor Nederland.

Het  is niet de eerste keer dat de AIV de noodklok luidt. Zo sprak de AIV in het advies ‘Kabinetsformatie 2012: krijgsmacht in de knel’ al haar zorgen uit over de inzetbaarheid van de krijgsmacht. Vorig jaar noemde ook de Algemene Rekenkamer de inzetbaarheid van de Nederlandse krijgsmacht zorgwekkend.