'Brexit means Brexit': op weg naar een nieuwe relatie met het VK

22 maart 2017 - nr.103
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

Conclusies

In de vragen die het kabinet op 6 oktober 2016 aan de AIV stelde, gaat het zowel om de kernelementen van de nieuwe relatie van de EU met het VK als om kernelementen van de nieuwe bilaterale relatie met het VK. In de visie van de AIV hangen de kernelementen van de nieuwe bilaterale relatie in belangrijke mate af van de vraag hoe de nieuwe relatie tussen de EU en het VK eruit gaat zien. Om die reden vormt laatstgenoemde relatie dan ook het uitgangspunt voor het advies en is daarop het meest diepgaand en uitgebreid ingegaan.

In de nieuwe relatie tussen de EU en het VK is de toekomstige handelsrelatie voor beide partijen cruciaal. Met betrekking tot deze relatie is de AIV van mening dat het vrijhandelsakkoord met Canada (CETA) daarvoor de beste aanknopingspunten biedt. De AIV acht het politiek haalbaar de toekomstige samenwerking volgens dit model nog op een hoger niveau te brengen door daaraan ook elementen toe te voegen uit de associatieakkoorden die de EU met de nabije buurlanden heeft afgesloten. Een zogenaamd CETA-plusmodel opent niet alleen de mogelijkheid tot vrijhandel in goederen, maar maakt ook afspraken mogelijk over de vrijmaking van dienstensectoren. Om een geordende overgang naar de periode na het bereiken van een definitief akkoord mogelijk te maken, acht de AIV een tijdelijke continuering van de bestaande douane-unie met bijvoorbeeld drie jaar de meest voor de hand liggende oplossing. Waar het gaat om een systeem van geschillenbeslechting kan gekozen worden voor een arbitragesysteem gemodelleerd naar het WTO Dispute Settlement System of vergelijkbare modellen in bestaande FTA’s.

Met betrekking tot financiële diensten staat voor de AIV het belang voorop van een zo beperkt mogelijke verstoring van het financiële systeem binnen de EU en het zo veel mogelijk mitigeren van negatieve effecten van de Brexit op het systeem van financiële diensten. Daarbij zouden equivalentiebeslissingen in het kader van het TCR een terugvalpositie kunnen zijn, hoewel deze niet op alle financiële diensten toepasbaar zijn en door de Commissie ingetrokken kunnen worden. Voordeel is wel, dat de regeling in beginsel op alle derde landen van toepassing kan zijn en als zodanig geen inbreuk oplevert op het MFN-beginsel. Het is ook mogelijk dat de reikwijdte van equivalentie uitgebreid wordt, waardoor deze optie nog aantrekkelijker wordt.

Op het terrein van de externe veiligheid zou de EU het VK zoveel mogelijk moeten (blijven) betrekken bij de voorbereiding en de uitvoering van het GBVB en het GVDB. Dit is niet alleen in Brits belang, maar zeker ook in het belang van de EU. In de visie van de AIV is, gelet op het intergouvernementele karakter van de samenwerking op dit terrein, de zoektocht naar oplossingen voor toekomstige samenwerking een gemakkelijker opgave dan bij de vormgeving van de toekomstige handelsbetrekkingen, waar de EU-instellingen bij betrokken zijn. Hoe deze toekomstige samenwerking eruit kan gaan zien, hangt uiteraard ook mede af van de inzet van het VK om bij het GBVB/GDVB betrokken te blijven. Het advies schetst daartoe vier mogelijke modellen. Voor de AIV is het daarbij van groot belang om het VK op enigerlei wijze te blijven betrekken bij de besluiten van de EU-Raad van Buitenlandse Zaken.

Ook op het terrein van de interne veiligheid (JBZ-samenwerking) is voortzetting van de samenwerking zowel in Brits als in EU- en in Nederlands belang. Deze voortzetting is uitdrukkelijk ook de inzet van het VK. De wijze waarop deze toekomstige samenwerking vormgegeven kan worden, is vooralsnog echter niet duidelijk. Cruciaal daarbij is om overeenstemming te bereiken over een vorm van rechterlijk toezicht, waarbij het Britse uitgangspunt dat het na de Brexit geen rol meer ziet voor het HvJ EU deze overeenstemming naar verwachting ernstig zal bemoeilijken.

Ook indien de toekomstige betrekkingen tussen de EU27 en het VK de vorm aannemen van een vrijhandelsakkoord, zal vrij verkeer van werknemers een belangrijk onderwerp blijven. In ruil voor de best mogelijke toegang tot de interne markt die de Britten nastreven, zullen de EU27 preferentiële toegang willen voor EU-werknemers tot de Britse arbeidsmarkt. Gezien de grote economische belangen die voor het VK en verschillende EU-lidstaten gemoeid zijn bij een zo vrij mogelijk verkeer, verdient het volgens de AIV de voorkeur dat zowel het VK als de EU27 preferentiële toegang nastreven voor elkaars burgers boven die voor burgers van derde landen.

Waar het gaat om de budgettaire consequenties van de Brexit voor de EU en specifiek voor Nederland is het zinvol om een onderscheid te maken tussen de divorce bill, de lopende MFK-periode (2014-2020) en het volgende MFK. Helder is, dat de negatieve financiële consequenties voor Nederland op alle drie niveaus potentieel groot zijn. Een stevige Nederlandse onderhandelingsinzet vanaf de aanvang van de onderhandelingen, bij voorkeur samen met andere landen (onder meer Duitsland, Zweden en Oostenrijk) die als nettobetaler de grootste negatieve consequenties dreigen te ondervinden, ligt daarom voor de hand.

Met betrekking tot de positie van het HvJ EU brengt de harde Britse opstelling, dat niet langer de rechtsmacht van het Hof wil erkennen na de Brexit, grote problemen met zich mee. Bijzonder aspect daarbij is de positie van het Hof in de te verwachten overgangsperiode. Niet zeker is of het Britse idee van a special joint court ook voor de EU acceptabel zal zijn. Hoe de door het VK voorgestane tailormade oplossing voor dit probleem eruit moet gaan zien, is vooralsnog niet duidelijk. De optie van een speciale kamer van het HvJ EU, die zich als enige mag buigen over de interpretatie en toepassing van de te sluiten overgangsregeling volgens daartoe overeengekomen regels en procedures, is mogelijk een voor premier May lastig te verkopen oplossing.

Helder is dat Nederland met het vertrek van het VK uit de EU een belangrijke partner verliest. Inzetten op versterking van bestaande coalities, zoals met de Noordwest-Europese landen en de Benelux, is wenselijk, maar niet voldoende. Cruciaal voor Nederland is in het bijzonder de positie van Duitsland, dat zoveel als mogelijk deel zou moeten uitmaken van het blok waarbij Nederland ook is aangesloten. Daarbij realiseert de AIV zich, dat Duitsland vele belangen en potentiële samenwerkingspartners heeft, zowel in oostelijke richting alsook als onderdeel van de Frans-Duitse as. Nauwe samenwerking met Duitsland zal dan ook niet altijd mogelijk zijn. Dit is voor de AIV mede reden om te bepleiten dat Nederland ook actief op zoek gaat naar ad hoc-coalitiepartners in specifieke dossiers, met grote EU-landen als Frankrijk en Spanje, maar ook met kleinere landen als bijvoorbeeld de Baltische staten, dit laatste bij voorkeur als onderdeel van een blok van Noordwest-Europese landen.

Aanbevelingen

  1. Bij het vormgeven van de nieuwe relatie tussen de EU en het VK acht de AIV het cruciaal om het langetermijnbelang van voortdurende intensieve Europese samenwerking centraal te stellen, tegen de achtergrond van de economische en geopolitieke verschuiving die gaande is en de enorme externe uitdagingen waar de Europese landen voor staan. De samenwerking tussen de EU27 en het VK blijft van zeer groot belang om veiligheid, vrijheid en welzijn te borgen in Europa, en om bij te dragen aan stabiliteit en perspectief voor mensen in de landen rondom Europa.
     
  2. De AIV acht het van groot belang dat tijdens de artikel 50 onderhandelingen het front van de EU27 gesloten blijft. Dit betekent dat ook Nederland zich niet ontvankelijk mag tonen voor mogelijke Britse voorstellen die kennelijk zijn bedoeld om EU-lidstaten tegen elkaar uit te spelen.
     
  3. Waar het gaat om het uittredingsakkoord acht de AIV het van grote betekenis dat de Nederlandse regering vooral stevig inzet op de positie van de wederzijdse ingezetenen en de hoogte van de exit rekening.
     
  4. Wat betreft de toekomstige relatie is de AIV van mening dat de EU in moet zetten op een veelomvattend vrijhandelsakkoord met het VK, vergelijkbaar met het akkoord met Canada (CETA), zo mogelijk aangevuld met verdergaande elementen van economische integratie zoals opgenomen in het Associatieakkoord met Oekraïne.
     
  5. Omdat naar verwachting, anders dan de inzet is van het VK, niet binnen twee jaar overeenstemming kan worden bereikt over een veelomvattend vrijhandelsakkoord, acht de AIV het waarschijnlijk en wenselijk dat een korte overgangsperiode overeengekomen wordt om een geordende overgang mogelijk te maken tussen het feitelijk vertrek van het VK uit de EU en het bereiken van een dergelijk vrijhandelsakkoord. Daarom bepleit de AIV voor de continuering van de douane-unie met een periode van drie jaar, zo mogelijk aangevuld met een continuering van de wederzijdse erkenning van normen en standaarden.
     
  6. Met betrekking tot financiële diensten acht de AIV een systeem van equivalentie ook het meest waarschijnlijke en realistische alternatief voor het verlies van paspoortrechten. Nederland zou tevens moeten streven naar een goede regeling tijdens de overgangsperiode, zodat de schade voor het bedrijfsleven zoveel mogelijk wordt beperkt.
     
  7. Het vertrek van het VK uit de EU betekent ook voor de bescherming van de externe veiligheid van de EU, in het bijzonder ook voor het GBVB en het GVDB, een gevoelig verlies. Om die reden vindt de AIV het van groot belang dat het kabinet streeft naar continuering van de samenwerking met het VK, zij het op andere wijze, en daar ook actief op inzet. Dit kan onder meer door het VK op enigerlei wijze te betrekken bij de besluiten van de EU-Raad van Buitenlandse Zaken.
     
  8. Gezien het grote belang dat moet worden gehecht aan nauwe betrokkenheid van het VK bij vormen van Europese militaire samenwerking, hetzij multilateraal hetzij bilateraal, pleit de AIV ervoor dat de regering de bestaande bilaterale banden met het land voortzet. De militaire samenwerking met het VK moet op haar eigen merites worden beoordeeld en mag geen nadeel ondervinden van mogelijke fricties tussen de EU en het VK op handelspolitiek terrein.
     
  9. Ook op het terrein van de interne veiligheid, met andere woorden de zogenaamde JBZ-samenwerking, acht de AIV continuering van de huidige samenwerking van groot belang, zowel voor de interne veiligheid van het VK als voor de interne veiligheid van de EU en in het bijzonder van Nederland. De positie van het HvJ EU is daarbij wel een complicerende factor, waarvoor een werkbare oplossing vooralsnog niet in zicht is.
     
  10. De EU-lidstaten doen er in de visie van de AIV goed aan om initiatieven met het oog op een beter en eerlijker functioneren van vrij verkeer van werknemers binnen de EU niet te koppelen aan de Brexit-onderhandelingen. Een pleidooi van Nederland en andere voornamelijk West-Europese lidstaten in het kader van de herziening van de detacheringsrichtlijn met het oog op ‘gelijk loon voor gelijk werk op een gelijke plek’ maakt alsdan mogelijk nog enige kans gehoor te vinden bij de Midden- en Oost-Europese lidstaten. Vermenging met de daarvan afwijkende Britse wens om het aantal EU-migranten aan banden te leggen zal die zaak waarschijnlijk geen goed doen.
     
  11. Een deelname van het VK aan de interne markt voor goederen tijdens een  overgangsperiode maakt het noodzakelijk dat de overname en equivalente praktische toepassing van het interne markt-acquis verzekerd blijft. Indien tijdens deze periode de rechtsmacht van het HvJ EU niet meer erkend wordt, dan acht de AIV het noodzakelijk dat een adequaat toezicht- en geschillenbeslechtingsysteem in het leven wordt geroepen.
     
  12. Ook in financiële zin kan het vertrek van het VK uit de EU voor Nederland grote consequenties hebben. In het kader van de komende onderhandelingen over het nieuwe MFK acht de AIV het wenselijk samen met andere nettobetalers te zoeken naar mogelijkheden om te komen tot een lagere EU-begroting op termijn en daarmee tot een gelijkblijvende en in ieder geval niet een hogere Nederlandse bijdrage aan de EU-begroting.
     
  13. Het VK vormde voor Nederland op meerdere dossiers (interne markt, handel, defensiesamenwerking) een vanzelfsprekende (coalitie)partner. Na het vertrek van het VK uit de EU zal Nederland zich sterker dan voorheen op andere mogelijke coalitiepartners moeten richten. De AIV vindt het wenselijk dat Nederland zich op nauwe samenwerking en afstemming met Duitsland als meest invloedrijke lidstaat binnen de EU richt, maar dit is niet voldoende. Andere mogelijke coalitiepartners zijn de Noordwest-Europese landen, in het bijzonder Zweden, Denemarken en Ierland, maar ook (in het kader van versterkte Benelux-samenwerking) België en Luxemburg. Daarnaast zijn ook ad hoccoalities wenselijk, onder meer met de grote EU-landen Frankrijk en Spanje, maar ook (op het terrein van veiligheid bijvoorbeeld) met de Midden en Oost-Europese landen.
Adviesaanvraag

Aan de Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum    6 oktober 2016
Betreft    Adviesaanvraag Brexit

Geachte voorzitter,

Op 23 juni jl. vond in het Verenigd Koninkrijk een referendum plaats over EU-lidmaatschap, waarbij 51,9 % van de Britse kiezers voor vertrek uit de EU heeft gestemd, en 48,1 % voor het lidmaatschap van de EU. Het kabinet respecteert deze uitslag en is teleurgesteld dat een meerderheid van de Britse kiezers zich voor vertrek uit de EU heeft uitgesproken. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 1973 een gewaardeerd lid van de Europese Unie en voor Nederland een belangrijke Europese partner. Nederland en het Verenigd Koninkrijk onderhouden goede, intensieve betrekkingen en werken nauw samen op politiek, militair, economisch, cultureel en maatschappelijk gebied. De inzet van het kabinet is er daarom steeds op gericht geweest om het Verenigd Koninkrijk als EU-lid te behouden.

Het is nu aan de Britse regering om aan te geven hoe zij met de uitslag van het referendum om wenst te gaan. Het EU-lidmaatschap van het Verenigd Koninkrijk kan pas worden beëindigd als de daarvoor geldende procedure van artikel 50 van het EU-verdrag is doorlopen. Dit proces start zodra het Verenigd Koninkrijk formeel te kennen geeft de procedure van artikel 50 te willen activeren (de zogenoemde kennisgeving). Krachtens artikel 50 EU-verdrag wordt er onderhandeld over een terugtrekkingsakkoord. De EU-verdragen zijn niet meer van toepassing op het Verenigd Koninkrijk zodra het terugtrekkingsakkoord in werking treedt. Indien er twee jaar na de kennisgeving conform artikel 50 nog geen akkoord is zijn de EU-verdragen automatisch niet meer van toepassing op het Verenigd Koninkrijk, tenzij deze termijn wordt verlengd door de EU en het Verenigd Koninkrijk. Het is nu opportuun te bezien hoe de toekomstige relatie met het Verenigd Koninkrijk vorm moet krijgen.

In het licht van bovenstaande zou het kabinet het op prijs stellen hierover van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) een advies te ontvangen uiterlijk in het komend voorjaar, aan de hand van de volgende vragen:

  1. Wat moeten vanuit Nederlands perspectief kernelementen zijn van een nieuwe bilaterale relatie met het Verenigd Koninkrijk?
  2. Welke kernelementen dienen vanuit een communautair perspectief deel uit te maken van een nieuwe relatie van de Europese Unie met het Verenigd Koninkrijk?
  3. Kan de Adviesraad hierbij aangeven welke implicaties de afzonderlijke elementen uit de vragen 1 en 2 hebben voor de Nederlandse belangen en coalitievorming in Europa?
  4. Waarop zou de komende jaren de inzet van de Nederlandse regering gericht moeten zijn in de bilaterale relatie met het Verenigd Koninkrijk?

Ik zie uw advies met belangstelling tegemoet.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Bert Koenders

Regeringsreacties
Persberichten

Adviesraad: Ook na Brexit nauw blijven samenwerken met het VK

Den Haag, 22 maart 2017

De Brexit betekent ook de start van een nieuwe relatie tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk. Voor de AIV staat het belang van voortzetting van de samenwerking met het VK voorop. Dit stelt de Adviesraad in een vandaag verschenen advies ‘Brexit means Brexit. Op weg naar een nieuwe relatie met het VK’. Monika Sie, voorzitter van de AIV-commissie die het advies heeft opgesteld, zegt hierover: ‘’De samenwerking tussen de EU27 en het VK blijft van groot belang om veiligheid, vrijheid en welzijn te verzekeren in Europa. Voortzetting van samenwerking draagt ook bij aan stabiliteit en perspectief voor mensen in de landen rondom Europa.”

De AIV vindt het cruciaal dat tijdens de onderhandelingen, die binnenkort van start gaan, het front van de EU27 gesloten blijft. Dit betekent dat ook Nederland zich niet ontvankelijk mag tonen voor mogelijke Britse voorstellen die beogen om de EU-lidstaten tegen elkaar uit te spelen.

De eerste stap is overeenstemming te bereiken over het uittredingsakkoord. De AIV pleit voor een stevige inzet van de Nederlandse regering wat betreft de positie van elkaars ingezetenen en de rekening die het VK moet voldoen in verband met de uittreding.

Inzet: een veelomvattend vrijhandelsakkoord

Waar het gaat om de toekomstige relatie is de AIV van mening dat de EU in moet zetten op een veelomvattend vrijhandelsakkoord met het VK, vergelijkbaar met het akkoord met Canada (CETA). Dit akkoord kan worden aangevuld met verdergaande elementen van economische integratie.

Monika Sie verwacht niet dat binnen twee jaar overeenstemming over een veelomvattend vrijhandelsakkoord kan worden bereikt. Dit is immers een stuk ingewikkelder dan de Britse regering het voorstelt. Daarom pleit de AIV voor een korte overgangsperiode om zo een geordende overgang mogelijk te maken tussen het feitelijk vertrek van het VK uit de EU en het bereiken van een vrijhandelsakkoord. Wat betreft de financiële diensten moet Nederland streven naar een goede regeling tijdens deze overgangsperiode, zodat de schade voor het bedrijfsleven zoveel mogelijk wordt beperkt.

Blijven samenwerken

Het vertrek van het VK uit de EU betekent ook voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid een gevoelig verlies. De AIV vindt dat het kabinet voluit moet inzetten op het blijven betrekken van het VK bij de besluiten van de EU-Raad van Buitenlandse Zaken. Voor Nederland is het verder van groot belang om de bilaterale militaire samenwerking voort te zetten.  

Ook op Justitie- en Binnenlandse Zaken-terrein vindt de AIV voortzetting van de samenwerking cruciaal, zowel voor de interne veiligheid van het VK als van Nederland en de EU als geheel. De positie van het Hof van Justitie van de EU, waarvan het VK de rechtsmacht niet langer wil erkennen, is daarbij een complicerende factor. Daarvoor is een werkbare oplossing nog niet in zicht, maar deze moet wel worden gevonden.

De AIV vindt, dat de EU-lidstaten er goed aan doen om initiatieven gericht op een beter en eerlijker functioneren van vrij verkeer van werknemers binnen de EU niet te koppelen aan de Brexit-onderhandelingen. Een pleidooi van Nederland en andere EU-lidstaten in het kader van de herziening van de detacheringsrichtlijn met het oog op ‘gelijk loon voor gelijk werk op een gelijke plek’ maakt dan mogelijk nog enige kans om gehoor te vinden bij de Midden- en Oost-Europese lidstaten. Vermenging met de daarvan afwijkende Britse wens om het aantal EU-migranten aan banden te leggen doet die zaak geen goed, zo is de inschatting van de AIV.

Financiële consequenties

In financiële zin kan het vertrek van het VK uit de EU voor Nederland grote consequenties hebben. In het kader van de komende onderhandelingen over het nieuwe Meerjarig Financieel Kader (MFK) vindt de AIV het wenselijk dat Nederland samen met andere nettobetalers zoekt naar mogelijkheden om te komen tot een lagere EU-begroting op termijn. Doel daarvan is een hoogstens gelijkblijvende en in ieder geval niet een hogere Nederlandse bijdrage aan de EU-begroting.

Nieuwe coalities

Het VK vormde voor Nederland op meerdere dossiers (interne markt, handel, defensiesamenwerking) een vanzelfsprekende coalitiepartner. Na het vertrek van het VK uit de EU zal Nederland zich meer op andere mogelijke coalitiepartners moeten richten, in het bijzonder op Duitsland als meest invloedrijke EU-lidstaat.