Is de eurozone stormbestendig? Over verdieping en versterking van de EMU

18 augustus 2017 - nr.105
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

In zijn adviesaanvraag van 6 oktober 2016 over de verdere ontwikkeling van de euro verzocht het kabinet de AIV zich te buigen over de mogelijkheden voor het versterken van de EMU binnen de kaders van het huidige verdrag. Meer in het bijzonder betrof dit stappen zowel ter versterking van de governance van de EMU ten behoeve van grotere groei en schokbestendigheid in individuele lidstaten en de EMU als geheel als ter bevordering van reële economische convergentie binnen de eurozone. Ook vroeg het kabinet de AIV hierbij aan te geven welke implicaties deze stappen zouden hebben voor de Nederlandse economische en financiële belangen. Ten slotte verzocht het kabinet de AIV na te gaan in hoeverre deze stappen de politieke en economische samenwerking op breder vlak – met EU-lidstaten die niet de euro als munt hebben – zouden kunnen beïnvloeden.

De AIV stelt vast dat sinds de eurocrisis van 2010-2012 verscheidene maatregelen voor het versterken van de Europese muntunie zijn getroffen. Deze hebben zeker geleid tot versterking van het bestuur van de eurozone alsook tot verbetering van de financieel-economische situatie in de eurolanden. Tegelijk moet worden vastgesteld dat deze vooruitgang onvoldoende zal zijn om de euro voor een nieuwe crisis te behoeden. Zo kan worden getwijfeld aan het vermogen van de eurozone en van de EMU in brede zin om onder crisisomstandigheden slagvaardig op te treden. Een veelheid aan actoren met onderling onvoldoende afgebakende taken en verantwoordelijkheden compliceert en vertraagt de benodigde besluitvorming. Voor een betere besturing van de euro is het dringend gewenst dat de lijnen strakker worden getrokken en dat de verantwoordelijke gemeenschapsinstellingen onbevooroordeeld hun werk doen. Ook kan afronding van de half opgerichte bankenunie en kapitaalmarktunie niet te lang op zich laten wachten.

Daarvoor is het echter ook nodig dat het noodzakelijke vertrouwen binnen de muntunie wordt hersteld. In de afgelopen periode is dat vertrouwen geschokt geraakt doordat aan de in Maastricht (1991) en Amsterdam (SGP, 1997) gemaakte afspraken voor een gezamenlijke en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor de euro onvoldoende de hand is gehouden. De besluitvorming over de toetreding van landen tot de eurozone voldeed niet steeds aan de daarvoor benodigde zorgvuldigheid. Een aantal eurolanden hield zich mede daardoor te weinig aan hun gelofte de overheidsfinanciën binnen de verdragsrechtelijke perken (overheidstekort maximaal 3% van het BBP en overheidsschuld maximaal 60% van het BBP) te houden en evenmin om hun economieën te versterken en naar elkaar te laten toegroeien (convergentie). Ook heeft het aan het toezicht op de eurolanden gehaperd. In het bijzonder de Commissie is in dit opzicht in gebreke gebleven, zij het dat gedeeltelijk als excuus mag gelden dat zij in dit opzicht onvoldoende rugdekking van de (grote) lidstaten genoot.

Al deze aspecten van het eurobouwwerk zijn door de financieel-economische crisis van 2008 en de daarop volgende eurocrisis verscherpt naar voren gekomen en hebben de gemeenschappelijke Europese munt onder grote druk gezet. Te midden van de kakofonie of nu solidariteit dan wel soliditeit de voorrang moest krijgen, is een hulpfonds opgericht, dat in 2012 in een apart ESM-verdrag is ondergebracht. Dit heeft de landen in moeilijkheden, zoals Portugal, Ierland en Griekenland de kans geboden in de luwte van de financiële markten hun saneringsoperaties uit te voeren. Maar daarmee zijn nog niet alle landen met buitensporige tekorten en dito schulden uit de problemen gebracht. Sommige, waaronder Nederland, hebben hun problemen grotendeels zelf opgelost. Andere hebben iets te veel naar anderen gekeken en te weinig zelf gedaan. Sinds 2014 is wel een verkleining van de economische divergentie gaande, maar het is nog veel te weinig om van beginnende convergentie te spreken. Allerlei reparatie- en verstevigingswerkzaamheden zijn in gang gezet, waaronder de invoering van het ‘Europees semester’.

Maar dat op de financiële markten de rust ten aanzien van de eurozone (sinds 2012) is teruggekeerd, heeft meer te maken met hun vertrouwen dat de ECB hoe dan ook de euro niet ten onder zal laten gaan (en daarvoor haar mandaat enigermate heeft opgerekt), en dat Duitsland zich daarvoor feitelijk ook garant stelt, dan dat zij geloven in het zelfreinigend vermogen van het eurosysteem zelf. Verder herstel van vertrouwen tussen de deelnemers aan het eurosysteem is dus van groot belang voor het versterken van dit vermogen en van de crisisbestendigheid van de euro. En dat is weer nodig voor het verdiepen van de EMU, nodig om de euro voor de langere termijn echt te stabiliseren en de munt tegelijk een gewenst instrument van Europese integratie te laten zijn. Want daarvoor bestaat, ondanks alle ‘euroneurosen’ van de laatste jaren, onder de bevolking van de eurozone (en zelfs in de EU-landen die de euro nog niet als hun munt hebben) steeds meer steun.

Bestaat er kans op meer vertrouwen in de eurozone? Ja, die bestaat zeker, en wel om de volgende drie redenen:

  1. De golf van euroscepsis is over haar hoogtepunt heen. Leek na het Brexit-referendum en de uitslag van de Amerikaanse verkiezingen het een onvermijdelijk ‘natuurverschijnsel’ te worden dat ook continentaal Europa door het nationaal-populisme zou worden opgeslokt, is dat tij binnen enkele maanden gekeerd. Zeker, de economische en sociaal-culturele voedingsbodem voor populistische stromingen is vooralsnog niet verdwenen. Maar in het bijzonder de uitkomst van het politieke proces in Frankrijk, zoals zich dat onlangs heeft uitgekristalliseerd, wijst op een veranderend politiek klimaat. Dit biedt  kansen voor een nieuw Europees elan. De sociaal-liberale President Macron is gekozen op een program van structurele hervorming van de Franse economie en tegelijk van diepte-investeringen in de Europese samenwerking. Hij heeft daarbij vooral het functioneren van de eurozone voor ogen. Zou hij erin slagen de dynamiek in de Franse politiek en economie terug te brengen, dan kan dit ook voor Europa van grote betekenis zijn. Duitsland, dat in de eurocrisis het steeds meer zonder zijn traditionele Franse bondgenoot moest stellen, zou in elk geval een dergelijke terugkomst van Frankrijk op het Europese toneel zeer toejuichen, bijna onafhankelijk van de uitkomst van de aanstaande Duitse verkiezingen. Het is dan ook te verwachten dat het Frans-Duitse overleg in de komende maanden sterk wordt geïntensiveerd en dat dit na 24 september tot initiatieven van dit koppel zullen leiden. Nog los van de specifieke inhoud daarvan, kan zo’n nieuwe wind in de Frans-Duitse relatie veel betekenen voor het noodzakelijke herstel van vertrouwen in Europa en binnen het eurogebied. Het zou veel kunnen bijdragen aan een doorbreking van het ‘Noord-Zuid-conflict’ binnen de eurozone en aan de aanvaarding in Zuid-Europese lidstaten van de noodzaak van structurele economische hervormingen. Op hun beurt zullen de Noord-Europese lidstaten de bereidheid kunnen vinden de structurele onevenwichtigheden in hun eigen economieën te lijf te gaan en daarmee impulsen te geven aan een herstel van de algehele balans in de eurozone. Garanties voor zo’n vergroot vertrouwen zijn er niet, maar de kans erop bestaat in deze nieuwe verhoudingen zeker.
     
  2. Dat wordt ook versterkt door de gedraaide wind in Brussel. Mede als gevolg van de ‘existentiële crisis’ waar de EU de laatste jaren in was geraakt, de euroscepsis incluis, heeft de Europese Commissie zich nu meer ‘luisterend’ opgesteld en zich bewust getoond van de verschillende invalshoeken die voor Europese samenwerking kunnen worden gehanteerd. Dit proces van dialoog en discussie met de lidstaten, het Europees Parlement en het maatschappelijk middenveld heeft vooralsnog geleid tot een open geformuleerd witboek over de toekomst van Europa alsmede discussienota’s over kansen en bedreigingen van de globalisering, over de mogelijkheden en onmogelijkheden van een sociaal Europa en, sinds kort, over de verdieping van de Economische en Monetaire Unie. Deze laatste nota maakt, verstandig, onderscheid tussen wat op korte termijn (voor 2019) aan de EMU kan worden verbeterd, deels op basis van al genomen besluiten, en wat in een volgende fase (tot 2025) nodig zou kunnen zijn voor een voltooiing van de architectuur van het eurobouwwerk. Deze nota maakt het in het huidige, veranderende klimaat mogelijk op een democratisch verantwoorde wijze over de toekomst van de euro te spreken en te beslissen. Het voorliggende AIV-advies heeft van een aantal van de in deze nota gedane suggesties gebruik gemaakt (overigens zonder deze telkens over te nemen).
     
  3. De economie trekt aan en dat werkt gunstig uit op de bovengenoemde redenen. Formeel is in de EMU het economisch herstel al bijna vijf jaar gaande, maar daar hebben niet veel EU-burgers wat van gemerkt. Het herstel kwam van ver en was nogal verbrokkeld in zijn reikwijdte. Bovendien profiteerde het ene land er meer van dan het andere, en de ene bevolkingsgroep meer dan de andere. Maar in de laatste twee jaar is het herstel veel breder geworden en begint het op steeds meer plaatsen in het eurogebied merkbaar te worden. Overal groeit nu de economie en trekt de werkgelegenheid aan. De vooruitzichten voor de komende paar jaren zijn ook goed, zelfs voor de landen in een ESM-programma. Deze periode zou natuurlijk verkwanseld kunnen worden aan de instandhouding van onverantwoorde publieke uitgaven, maar het gunstiger klimaat kan ook gebruikt worden voor investeringen in een verbeterde economische orde en een groter evenwicht in de eurozone als geheel. Daarover zou de Europese en de nationale discussie moeten gaan.

In het algemeen zijn er drie wijzen om tegen de verdere ontwikkeling van de EMU aan te kijken: een pessimistische, een optimistische en een realistische.

De eerste begint met de constatering dat de politiek-institutionele, sociaaleconomische en ook cultureel-maatschappelijke verschillen tussen de lidstaten van de eurozone onoverkomelijk groot zijn. Dat deze verschillen er eigenlijk toe hadden moeten leiden dat sommige landen niet in 2002 aan de euro hadden moeten beginnen. En dat de crisis die verschillen zover heeft vergroot dat ze nu feitelijk niet te overbruggen zijn. Anders gezegd: voor zo’n euroland kan het beter zijn de euro als munt op te geven en met een in ere herstelde nationale munt het nationale verdienmodel te repareren en aldus de nationale welvaart een nieuwe kans te bieden. Een optimistische variant zou voor zo’n denkbare uittreding veel mogelijkheden zien, terwijl een pessimistische eerder zou verwachten dat een uittredend land van de regen in de drup zou geraken en dat de exit op de eurozone als geheel ook zeer destabiliserend zou kunnen werken. De AIV is geneigd deze laatste opvatting bij te vallen.

De tweede, optimistische benadering gaat ervan uit dat de euro een munt zonder staat is en dat zo’n constructie op den duur alleen kan functioneren indien de EMU zich ontwikkelt in de richting van een politieke unie. Anders gezegd, een stabiele, crisisbestendige euro vergt de creatie van een aantal ‘staatsfuncties’ op Europees niveau, die kunnen garanderen dat het hele eurogebied niet alleen een monetaire, maar ook een heuse economische unie vormt. Dit zou onder meer een federalisering van begrotingsbeleid, fiscaal beleid, maar ook sociaal beleid, en natuurlijk een bestuursstructuur inhouden die zowel Europees als nationaal zou zijn, inclusief de daarvoor nodige democratische legitimatie. Een optimistische blik zou voor zo’n centralisatie van bevoegdheden niet alleen veel noodzakelijkheden, maar ook veel kansen zien. Een pessimistische (realistische?) zou hiervoor veel beren op de weg zien.

Een derde visie, de realistische, is eerder pragmatisch van aard. Ook in deze visie is het nodig dat de euro wordt versterkt en dat de Europese integratie op dit punt wordt voortgezet. Het verschil met de tweede benadering is echter dat hier geen ‘grote sprong naar voren’ wordt gewaagd, maar wordt ingezet op een geleidelijke, stapsgewijze aanpak. De stabilisatie van de euro is in deze benadering een veel langer durend proces, maar zou eventueel op hetzelfde eindpunt als van de tweede benadering kunnen arriveren. De gedachte is echter dat voor deze aanpak zowel draagvlak te vinden is als voldoende boeien voor een eventueel nodige euroredding in de zee zijn te leggen. Een pessimistische variant zou in zo’n rampenscenario toch voor het overleven van de euro vrezen. Een optimistische variant zou kiezen voor een combinatie van pragmatisme en de mogelijkheid van een exit.

De AIV is voorstander van de derde benadering: een geleidelijke en stapsgewijze versterking van de EMU. Deze keuze vormt in dit advies dan ook de achtergrond voor de voorgestelde maatregelen voor verdere versterking van de EMU op de diverse onderdelen daarvan. Om deze verdere stappen en maatregelen mogelijk te maken, heeft de AIV niet alleen gekeken naar het bestaande verdragskader, zoals in de adviesaanvraag gesteld, maar zo nodig ook daarbuiten. Tegelijk wordt met een schuin oog ook gekeken naar de twee andere benaderingen. Mocht het Frans-Duitse duo in de komende maanden met een aantal nieuwe initiatieven inzake de euro (en de bredere Europese integratie) komen, dan is het denkbaar dat daarin ook elementen van de eerste benadering zullen steken. Daarop dient Nederland zich voor te bereiden, ook om daar zo nodig invloed op uit te oefenen. In dat verband verkent dit advies alvast een aantal aspecten van een verdergaande Begrotingsunie. Tegelijk is het op langere termijn denkbaar dat een of meer eurolanden zodanig beneden de maat blijven wat betreft de vereisten voor begrotingsdiscipline en economische convergentie, dat zij er beter aan zouden doen de eurozone (al dan niet tijdelijk) te verlaten. Daarvoor moet dan nu al de nodige  contingency planning worden voorbereid.

Alvorens te komen tot voorstellen om de beoogde economische convergentie binnen de eurozone te bevorderen (vraag 2 in de adviesaanvraag), heeft de AIV in dit advies allereerst gekeken of er in de afgelopen jaren sprake is geweest van de beoogde economische convergentie of wellicht eerder van divergentie. De conclusies van het empirisch onderzoek waarnaar in dit advies wordt verwezen, zijn daarover tamelijk eenduidig. Na 2000 en de start van de Euro, en zeker na 2008, is er eerder sprake van divergentie dan van convergentie. Het geanalyseerde cijfermateriaal laat met name een groeiend verschil zien tussen Noord- en Zuid-Europa, een verschil dat niet lijkt af te nemen. Op grond van vier indicatoren (groei BNP, werkloosheid, saldo lopende rekening, en BNP per hoofd) kwamen de Noord-Europese landen in de beschouwde periode steeds gunstiger uit de bus dan de Zuid-Europese, zeker na 2008. De AIV concludeert dan ook dat er in de eurozone in de afgelopen jaren van de beoogde convergentie weinig terecht is gekomen.

Vraag is vervolgens hoe deze economische convergentie in de komende jaren alsnog kan worden bevorderd. Voor een antwoord op deze vraag baseert de AIV zich onder meer op een ECB-publicatie, waarin drie voorwaarden worden geschetst om duurzame convergentie in de eurozone te bevorderen en als EMU beter bestand te zijn tegen negatieve schokken. Deze voorwaarden zijn respectievelijk: 

  1. Macro-economische stabiliteit;
  2. Grotere economische flexibiliteit in de betrokken (d.w.z. achterblijvende) landen binnen de eurozone;
  3. Het bereiken van hogere total factor productivity (TFP)-groei.

Helder is, dat aan deze economische voorwaarden vooralsnog niet of in ieder geval onvoldoende wordt voldaan. Het beleid binnen de eurozone moet er dan ook op gericht zijn om in de komende jaren alsnog aan deze voorwaarden, die in het advies nader zijn uitgewerkt, te gaan voldoen. Daarbij zullen ook landen als Nederland en Duitsland stappen moeten zetten, zoals het opzetten van meer investeringsprogramma’s en het stimuleren van de binnenlandse vraag door te sturen op een loonontwikkeling die niet langer achter blijft bij de stijging van de arbeidsproductiviteit. Dergelijke stappen hebben, in antwoord op vraag 3 in de adviesaanvraag, ook implicaties voor de Nederlandse economische en financiële belangen. Dit geldt onder meer voor de te verwachten remmende invloed op de omvang van de Nederlandse uitvoer als gevolg van hogere arbeidskosten, maar betreft ook positieve effecten die verband houden met een grotere koopkracht voor Nederlandse consumenten. 

Naast bovengenoemde economische voorwaarden en factoren spelen ook andere factoren een belangrijke rol bij het vergroten van de economische convergentie. Een goed functionerend bankenstelsel als onderdeel van de financiële unie behoort daar onder meer toe. Daartoe is een effectief bankentoezicht een eerste vereiste. De AIV heeft er begrip voor dat capaciteitsproblemen enerzijds en gebrek aan informatie over lokale omstandigheden anderzijds ertoe hebben geleid dat het feitelijk aandeel van de nationale toezichthouders in de uitoefening van het Europees toezicht nog steeds aanzienlijk is. Tegelijk is de AIV van oordeel dat de balans in het toezicht tussen de ECB en de nationale toezichthouders dient te worden verschoven in de richting van eerstgenoemde instelling.

De AIV wijst er in het kader van de vervolmaking van de financiële unie verder op dat, ondanks de vorming van het afwikkelingsfonds, de behoefte zal bestaan aan een gemeenschappelijke achtervang (backstop). Dit is zeker het geval zolang dit fonds nog niet zijn volledige omvang heeft bereikt, maar ook nadien valt niet uit te sluiten dat het streefbedrag niet toereikend is om zeer omvangrijke saneringsoperaties uit te voeren. Overigens stelt de Commissie in haar recente discussienota over EMU-verdieping eveneens dat een gemeenschappelijke achtervang nodig is voor het Single Resolution Fund en het European Deposit Insurance Scheme. In het kader van de Routekaart voor de voltooiing van de Bankenunie is door de creatie van bijzondere leningsfaciliteiten een aanloop naar dit doel genomen. 

Gezien het grote belang dat de totstandkoming van een depositoverzekeringsstelsel op Europees niveau toekomt uit een oogpunt van financiële stabiliteit, bepleit de AIV dat met kracht de (verdere) gezondmaking van banken met zwakke balansen door middel van herkapitalisatie ter hand wordt genomen. Hiertoe zijn verscherpt Europees toezicht en nakoming van de gemaakte afspraken over de opbouw van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds noodzakelijk.

De AIV meent dat verdere stappen noodzakelijk zijn om ondernemingen in staat te stellen ten volle te profiteren van de potentiële voordelen van een kapitaalmarktunie. Een geharmoniseerd wettelijk kader is nodig om te bewerkstelligen dat kapitaalstromen gemakkelijker nationale grenzen kunnen overschrijden en dat financiële sectoren worden geschapen die niet door deze grenzen worden gehinderd. Verschillen in nationale wetgeving vormen thans een belemmering voor het doen van investeringen door transnationaal opererende bedrijven. Deze verschillen tasten de beoogde gelijkheid van het financiële speelveld in de EU aan.

De trage uitvoering van de Europese financiële unie, in het bijzonder de bankenunie, is een belangrijke reden waarom de eurozone nog steeds niet voldoende is voorbereid om een volgende crisis goed te doorstaan. Weliswaar betekent de leidende rol die de ECB in het toezicht op de grote banken is gaan spelen een flinke stap in de goede richting, maar het grote aandeel dat de nationale toezichthouders in de feitelijke uitvoering hebben behouden, niet alleen ten aanzien van de kleinere banken, houdt risico’s in. Dit geldt te meer, aangezien de eisen die aan het aanhouden van kapitaalbuffers worden gesteld nog steeds relatief laag zijn. Een ander punt van zorg is de blokkade die is opgeworpen bij de realisatie van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds. Ook de AIV ziet dit fonds als een belangrijk instrument om de stabiliteit in het financiële stelsel te vergroten. Voortgang kan alleen worden bereikt indien de risico’s van zwakke banken niet onevenredig bij een beperkte groep van financieel sterke landen worden gelegd. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de totstandkoming van het depositoverzekeringsstelsel. 

Met betrekking tot de monetaire stabiliteit kan men vaststellen dat deze in de afgelopen jaren aanzienlijk verbeterd is. Dat neemt niet weg dat de AIV de schokbestendigheid van het monetaire systeem op de langere termijn bij zeer ernstige economische schokken zoals in 2009/2010 in twijfel trekt. Reden daarvoor is onder meer de onhoudbaar hoge staatschuld in Griekenland en Italië.

Wat de macro-economische onevenwichtigheden procedure betreft, stelt de AIV vast dat deze ingewikkeld is en in zoverre tekortschiet dat het in de praktijk niet goed mogelijk blijkt de noodzakelijke structurele hervormingen af te dwingen. In een ideale wereld zouden landen met een begrotingsoverschot investeringen moeten stimuleren, terwijl landen met een begrotingstekort structurele hervormingen zouden moeten doorvoeren. Noch het een, noch het ander is tot dusver gebeurd. Niettemin is de AIV niet zonder hoop dat met het aantreden van president Macron Frankrijk en Duitsland een akkoord kunnen bereiken op basis van een wederzijdse uitruil van belangen.

Waar het gaat om het begrotingstoezicht en –handhaving, geldt dat voor de AIV voorop staat dat deze bij de Europese Commissie moet berusten en als onderdeel van secundaire wetgeving onder de toetsing van het Europese Hof van Justitie moet vallen. Op dit terrein acht de AIV het weglekken naar intergouvernementele structuren onwenselijk.

In het advies gaat de AIV, in antwoord op vraag 1 in de adviesaanvraag naar mogelijkheden om governance van de EMU te versterken, onder meer in op het belang van versterking van verantwoording en democratische controle door zowel nationale parlementen als door het EP. Voorts stelt de AIV voor om de vicevoorzitter van de Europese Commissie, verantwoordelijk voor euro-aangelegenheden, tevens te belasten met het vaste voorzitterschap van de Eurogroep. Verdere voorstellen om de governance van de EMU te versterken zijn uitgewerkt in het advies en komen ook terug in de aanbevelingen.

Ten aanzien van een mogelijke begrotingscapaciteit is de AIV in navolging van onder meer de Europese Commissie, de ECB, het EP en meerdere Europese landen van mening dat voorstellen daartoe en vergelijkbare voorstellen serieuze overweging verdienen. Daarbij moet helder zijn dat deze begrotingscapaciteit niet in de plaats komt van, maar een aanvulling vormt op gezond nationaal begrotingsbeleid. Anders gezegd: zo’n capaciteit mag niet leiden tot permanente financiële transfers tussen landen in één richting.

Waar het ten slotte gaat om de invloed van de afzonderlijke stappen die de AIV voorstelt op de politieke en economische samenwerking op breder EU-niveau – met EU-lidstaten buiten de eurozone - vraag 4 in de adviesaanvraag) geldt, dat deze vraag in het advies slechts zijdelings is behandeld. Naar de mening van de AIV heeft deze kwestie in het licht van het aangekondigde vertrek van het VK uit de EU aan praktisch belang ingeboet.

Aanbevelingen

Op grond van de analyse in het advies, hierboven verkort weergegeven in de samenvatting en conclusies, komt de AIV tot de volgende aanbevelingen:

Versterken governance van de EMU

  1. De slagvaardigheid van het bestuur (governance) van de EMU, in het bijzonder in zaken van crisisbeheer, dient te worden vergroot. Hiertoe beveelt de AIV aan de vaste voorzitter van de Eurogroep aan te wijzen als hoofdonderhandelaar van steunprogramma’s in het kader van het ESM. Om zijn taak efficiënt uit te oefenen moet de voorzitter een ruim mandaat ontvangen van de ministers van de eurolanden.
  2. Zoals reeds eerder gesuggereerd in het AIV-advies van april 2014, is het wenselijk op termijn een vicevoorzitter van de Europese Commissie, verantwoordelijk voor euro-aangelegenheden, tevens te belasten met het vaste voorzitterschap van de Eurogroep. Dat wil zeggen een analoge constructie als die geldt voor de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid. De benoemingsprocedure zou dezelfde kunnen zijn als voor de Commissievoorzitter: voordracht door de Europese Raad en goedkeuring door een meerderheid van het EP. Een double hat-constructie versterkt de controlefunctie van het EP, aangezien de Commissie krachtens het ESM-mandaat belast is met het toezicht op de naleving en de uitvoering van steunprogramma’s, zonder dat die van de nationale parlementen daardoor wordt aangetast.
  3. Met betrekking tot het begrotingstoezicht acht de AIV het raadzaam dat het uiteindelijke oordeel over de nakoming van EMU-verplichtingen op politiek niveau blijft liggen, dat wil zeggen bij de ministers die met een omgekeerde gekwalificeerde meerderheid de aanbeveling van de Commissie naast zich neer kunnen leggen (artikel 7 Stabiliteitsverdrag). Dit betekent overigens niet dat de Commissierol zuiver mechanisch is en er geen discretionaire bevoegdheid zou mogen bestaan in het beoordelen van de aanwezigheid van uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 3 lid 3 van het Stabiliteitsverdrag. Het betekent volgens de AIV wel dat een beoordeling van de Commissie los van het gewicht van de desbetreffende lidstaat dient te staan. Teneinde de objectiviteit en onafhankelijkheid van de economische analyses te waarborgen is het wenselijk binnen de Commissie een autonome dienst op te zetten.
  4. De AIV bepleit een sterke betrokkenheid van nationale parlementen bij de controle op steunoperaties ten behoeve van landen die kampen met acute financiële problemen (programmalanden). Het gaat tenslotte om overdracht van nationale middelen en om garanties waar de nationale belastingbetaler borg voor staat. De AIV beveelt daarom aan dat nationale parlementen zich op basis van onafhankelijke rapportage periodiek uitspreken over de doelmatigheid in de besteding van noodkredieten in programmalanden.
  5. In het kader van de totstandbrenging van de kapitaalmarktunie, als cruciaal onderdeel van de financiële unie, beveelt de AIV aan de positie van de European Securities and Markets Authority zodanig te versterken, dat dit orgaan kan optreden als een effectieve waakhond bij de uitvoering van Europese financiële regels. In zijn huidige, voornamelijk coördinerende rol kan het orgaan onvoldoende zorg dragen voor de noodzakelijke voorspelbaarheid op dit terrein. Onzekerheid over de vraag hoe lidstaten regels uitvoeren, houdt transactiekosten onnodig hoog.

Bevorderen reële economische convergentie

  1. Om reële economische convergentie in de eurozone te bevorderen dienen eurolanden die achterblijven wat betreft economische groei en werkgelegenheid, maatregelen te nemen die zijn gericht op vergroting van de mededinging op de markten voor goederen, diensten en kapitaal. Tevens moeten deze landen bestaande starheid in de product- en arbeidsmarkten verminderen. De AIV beveelt aan een inspanningsverplichting hiertoe op het hoogste politieke niveau, dat wil zeggen het niveau van staatshoofden en regeringsleiders van de eurolanden, vast te leggen.
  2. Ter ondersteuning van economische hervormingen in de zuidelijke eurolanden dient Nederland, samen met Duitsland, een actieve en stimulerende rol te spelen in het opzetten van onder meer investeringsprogramma’s en het aanjagen van de binnenlandse vraag door te sturen op loonontwikkeling die niet langer achter blijft bij de stijging van de arbeidsproductiviteit.

Verdere voorstellen om de EMU te versterken

  1. In het kader van de voltooiing van de bankenunie beveelt de AIV aan het voorstel uit het vijfpresidentenrapport over te nemen om bij wijze van gemeenschappelijke achtervang een kredietlijn te openen van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) aan het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds. Evenzeer steunt de AIV de gedachte dat op middellange termijn deze voorziening begrotingsneutraal zou moeten zijn, d.w.z. niet ten laste komt van de overheidsfinanciën van de lidstaten. Dit houdt in dat de eventuele ESM-steun moet worden terugbetaald met heffingen die achteraf aan de financiële sector worden opgelegd. Voor het overige dringt de AIV erop aan dat de kapitaalbuffers van financieel kwetsbare banken worden verhoogd.
  2. Met betrekking tot de monetaire stabiliteit raadt de AIV aan de interventiemogelijkheden van het ESM, ook in een preventieve fase, te versnellen en te verruimen. Voor dit doel kan de creatie van een rapid response facility, een speciaal fonds onder gezamenlijke garantie van de eurolanden, haar waarde bewijzen. De AIV beveelt verder aan het ESM op termijn en stapsgewijs om te vormen tot een Europees Monetair Fonds (EMF). Uiteindelijk dient dit EMF, als orgaan van de Unie, geïntegreerd te worden in het rechtskader van de EU naar analogie van de Europese Investeringsbank (EIB).
  3. Ten aanzien van de lopende discussie over de invoering van een aparte begrotingscapaciteit voor de eurozone is de AIV van mening dat een dergelijke capaciteit in beginsel kan bijdragen tot een grotere schokbestendigheid van de EMU. De AIV raadt aan nadere voorstellen in de richting van een begrotingsunie te toetsen aan de hand van een aantal uitgangspunten: (1) de onverminderde eigen verantwoordelijkheid van de eurolanden voor een degelijk nationaal begrotingsbeleid, (2) de tijdelijkheid van begrotingssteun aan landen die nog niet in staat zijn een anticyclisch begrotingsbeleid te voeren, (3) een scherpe omschrijving van asymmetrische schokken, (4) bedoelde begrotingscapaciteit mag niet worden gebruikt ter financiering van collectieve voorzieningen waarvan alle EU-lidstaten profiteren en (5) effectieve democratische controle.   

Uittreding uit de eurozone

  1. Met betrekking tot mogelijke uittreding uit de eurozone beveelt de AIV aan dat de verantwoordelijke monetaire autoriteiten exit-scenario’s bij wijze van ‘contingency planning’ uitwerken, opdat in de politieke discussie een scherper beeld kan ontstaan van de voor- en nadelen. Hoewel omstandigheden denkbaar zijn waarin uittreding onvermijdelijk is, zou echter het vooraf regelen ervan strijdig zijn met het in de verdragen vastgelegde uitgangspunt dat de monetaire unie de lidstaten van de Unie (op het VK en Denemarken na) moet omvatten zodra dit verantwoord is. Om deze reden bevat het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie óók voorschriften voor de lidstaten die geen deel uitmaken van de Eurozone (artikelen 140 e.v. VWEU). Wanneer echter het Verdrag in de toekomst zou gaan differentiëren tussen de lidstaten naar gelang van de mate van integratie, dan zou een bepaling kunnen worden opgenomen die zowel een uitbreiding als een eventueel noodzakelijk inkrimping van de eurozone reguleert.
Adviesaanvraag

Aan de voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum    6 oktober 2016
Betreft    Adviesaanvraag EMU-verdieping

Geachte voorzitter,

De verdere ontwikkeling van de eurozone is een van de kernvraagstukken van het huidige Europese integratieproces.

In het rapport ‘De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie’, opgesteld door de voorzitter van de Europese Commissie in nauwe samenwerking met de voorzitter van de Eurotop, de voorzitter van de Eurogroep, de president van de Europese Centrale Bank en de voorzitter van het Europees Parlement (het zgn. vijf presidentenrapport), worden stappen aangegeven die zouden moeten leiden tot een beter economisch bestuur van de eurozone en uiteindelijk tot de verwezenlijking van een financiële- en een begrotingsunie. Het kabinet gaf op dit rapport en op daaruit voortvloeiende voorstellen haar visie in diverse kabinetsreacties (ref. Kamerstukken 21501-20, nr. 996 en nr. 1051).

De nodige stappen zijn gezet ter versterking van de eurozone. De Europese Commissie buigt zich op basis van het vijf presidentenrapport over de voorbereiding van stappen over de langere termijn. Het kabinet ziet geen aanleiding tot grote stappen richting verdergaande integratie van de Eurozone. Niettemin ziet het kabinet de noodzaak om behoedzaam te kunnen afwegen welke opties er zijn om binnen de huidige Verdragskaders de Economische en Monetaire Unie te versterken. Het kabinet zou het op prijs stellen hierover van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) een advies te ontvangen in het komend voorjaar, aan de hand van de volgende vragen:

  1. Welke stappen kunnen binnen de grenzen van het huidige Verdragskader worden gezet om governance van de EMU te versterken ten behoeve van grotere groei en schokbestendigheid in individuele lidstaten en de EMU als geheel?
  2. Welke stappen kunnen binnen de grenzen van het huidige Verdragskader worden gezet om reële economische convergentie binnen de eurozone te bevorderen?
  3. Kan de Adviesraad hierbij aangeven welke implicaties de afzonderlijke stappen uit de vragen 1 en 2 hebben voor de Nederlandse economische en financiële belangen?
  4. In hoeverre kunnen de afzonderlijke stappen gericht op versterking van governance van de EMU en op reële convergentie de politieke en economische samenwerking op breder EU-niveau – met EU-lidstaten buiten de Eurozone – beïnvloeden? Bijvoorbeeld in het kader van besluitvorming over en integriteit van de interne markt.

Ik zie uw advies met belangstelling tegemoet.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Bert Koenders

Regeringsreacties
Persberichten

Adviesraad: Verdere versterking EMU nodig om eurozone crisisbestendig te maken

Den Haag, 18 augustus 2017

In reactie op de economische en financiële crisis zijn de afgelopen jaren belangrijke stappen gezet om de Economische en Monetaire Unie (EMU) te versterken. Toch zijn aanvullende maatregelen nodig om de schokbestendigheid van de eurozone verder te vergroten. Dat concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het vandaag verschenen advies ‘Is de eurozone stormbestendig? Over verdieping en versterking van de EMU’.

Sinds de eurocrisis van 2010-2012 zijn de onderlinge economische verschillen tussen de landen van de eurozone alleen maar groter geworden. De nagestreefde convergentie is uitgebleven, omdat een aantal zuidelijke lidstaten niet in staat bleek noodzakelijke economische hervormingen door te voeren. Ook hebben de drastische bezuinigingen in reactie op de crisis in dit opzicht waarschijnlijk een averechts effect gehad. Wel heeft de crisis geleid tot verschillende maatregelen ter versterking van de EMU. Zo is het Europees toezicht op de nationale begrotingspolitiek aangescherpt en is er een systeem van Europese controle op het bankwezen gekomen. Ook is er een noodfonds (het Europees Stabiliteitsmechanisme) opgericht om te voorzien in acute financieringsbehoeften van landen.

Desondanks is de AIV van oordeel dat de doorgevoerde maatregelen onvoldoende zijn om de eurozone te wapenen tegen een nieuwe crisis. De overheidsschuld ligt in een aantal eurolanden op een onverantwoord hoog peil, terwijl het grote bedrag aan uitstaande slechte leningen nog steeds het voortbestaan van banken bedreigt. Bovendien kan nog altijd worden getwijfeld aan het vermogen van de EMU om snel en effectief op te treden in tijden van crisis. De veelheid aan actoren zonder duidelijke taakverdeling en verantwoordelijkheden compliceert en vertraagt in de huidige situatie de besluitvorming. Verder ondervinden maatregelen waartoe al is besloten, zoals de voltooiing van de bankenunie en de kapitaalmarktunie, vertraging in de uitvoering.

Governance
De AIV doet verschillende voorstellen om de eurozone crisisbestendiger te maken. Wat betreft het bestuur van de EMU moet vooral de slagvaardigheid in zaken van crisisbeheer worden vergroot. Hiertoe dient de vaste voorzitter van de eurogroep op te treden als hoofdonderhandelaar van steunprogramma’s in het kader van het Europees Stabiliteitsmechanisme. Verder pleit de AIV voor een ‘double-hatted’ functie, waarbij de vicevoorzitter van de Europese Commissie verantwoordelijk voor euro-aangelegenheden tevens de vaste voorzitter is van de eurogroep. Een dergelijke constructie versterkt ook de controlefunctie van het Europees Parlement op de Commissie, die is belast met het toezicht op de naleving en de uitvoering van steunprogramma’s. Dit komt ook de democratische legitimiteit van de EMU ten goede.

Economische hervormingen
Duidelijk is verder dat een aantal eurolanden (waaronder Frankrijk en Italië) diepgaande economische hervormingen moet doorvoeren om de economie op orde te krijgen. Het gaat daarbij vooral om flexibilisering van product- en arbeidsmarkten. Weliswaar ligt de primaire verantwoordelijkheid hiervoor bij de betrokken regeringen, maar de AIV meent dat Nederland, samen met Duitsland, een actieve en stimulerende rol kan spelen ter ondersteuning van een hervormingspolitiek in deze landen. Dit kan onder meer door het opzetten van investeringsprogramma’s en door aan te sturen op een loonontwikkeling die de koopkracht van werknemers in de overschotlanden vergroot.

Versterking EMU
Op het terrein van de vergroting van de monetaire stabiliteit beveelt AIV aan om het Europees Stabiliteitsmechanisme op termijn en stapsgewijs om te vormen tot een Europees Monetair Fonds. Met betrekking tot een begrotingscapaciteit voor de eurozone, stelt de AIV dat deze in beginsel kan bijdragen aan de schokbestendigheid van de EMU. De AIV benadrukt dat verdieping van de EMU een stapsgewijs proces is, waarbij met name een eurobegroting kan worden gezien als een sluitstuk. Dit proces moet hand in hand gaan met verbeterde Euro-governance en democratische controle daarop. De AIV ziet stappen in deze richting als essentieel ter versterking van de EMU en daarmee voor het voortbestaan van de muntunie. De AIV sluit een exit-scenario echter niet uit. Het is raadzaam een dergelijk scenario bij wijze van contingency planning uit te werken.