Coalitievorming na de Brexit: allianties voor een Europese Unie die moderniseert en beschermt

7 september 2018 - nr.108
Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

Op basis van de analyse in de voorafgaande hoofdstukken komt de AIV tot de volgende conclusies en aanbevelingen:

1. Algemeen

1. Nederland verliest met de Brexit in het VK op bepaalde terreinen een bondgenoot, vooral wat betreft het functioneren en de reikwijdte van de interne markt, de gemeenschappelijke handelspolitiek en de bevordering van een goed bestuurde Unie met doelmatig begrotingsbeheer en effectieve regelgeving. Op andere Europese gebieden ondervond Nederland van het VK minder of geen steun, hetzij omdat de opvattingen niet met elkaar strookten, hetzij omdat de Britten zich op die terreinen – zoals de gemeenschappelijke munt – aan het integratieproces hadden onttrokken. Ook op het terrein van de rechtsbescherming inzake fundamentele rechten van de Europese burgers verkreeg het een uitzonderingspositie. Uiteindelijk liepen de strategische doelstellingen niet parallel: voor Nederland is er op grond van de Europese geschiedenis geen andere optie dan betrokkenheid bij de Europese integratie, terwijl het VK steeds de mogelijkheid bezat het evenwicht op het Europees continent van buitenaf te beïnvloeden. Nu het VK de EU gaat verlaten, kan Nederland als wellicht bevoorrechte Britse gesprekspartner op het continent, binnen de EU, aan belang winnen.

2. De Brexit valt samen met ingrijpende veranderingen rondom de EU en in de wereld die om handelingsvermogen van de Unie vragen en om een strategische heroriëntatie op het Europese narratief. De mondiale uitdagingen op het gebied van veiligheid, migratie, klimaatverandering en modernisering van de economie vragen om een Unie die meer doet dan markten vrijmaken, om een Unie die de lidstaten actief ondersteunt om de Europese manier van leven te helpen beschermen en ontplooien. Minister-president Rutte gaf blijk van dit inzicht in zijn speech van 13 juni 2018 voor het Europees Parlement in Straatsburg. Wat dit impliceert voor de belangrijkste beleidsterreinen verdient een verder vervolg voor het grote publiek en het maatschappelijk debat. Evenzeer impliceert dit nieuwe Europese engagement doordenking op gevolgen voor de coalities die Nederland in de EU aangaat. Waar het Verenigd Koninkrijk een belangrijke partner was voor het Europa van de vrije markt, was en is het dat minder  waar het gaat om een Europa dat moderniseert en beschermt.

3. De Brexit vereist versterking van de Nederlandse deelname aan de EU-interne diplomatie. Wil Nederland voorstellen aangenomen zien, dan vraagt de in het.Verdrag voorziene besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid om aansluiting bij een grotere groep lidstaten dan nu het geval is. Waar Nederland een besluit wil tegenhouden, is een blokkerende minderheid veel minder gemakkelijk gevormd, in elk geval zonder deelname van een groot EU-land. Zo volstaat de nieuwe ‘Hanze-coalitie’ van Nederland, Ierland en de Noordelijke en Baltische landen, zelfs aangevuld met beide Beneluxpartners, niet voor een blokkerende minderheid. Ook waar met consensus wordt besloten – in de praktijk is dat vaak het geval –, is het van groot belang de Europese geesten voor onze inzichten te winnen, wat goede voorstellen, actief lobbyen en de wil tot geven en nemen veronderstelt. Het Europa zonder het VK vraagt van Nederland een actieve opstelling in de EU-instellingen, het behouden van oude coalities en het smeden van nieuwe alsook het ontwikkelen van strategisch inzicht in het algehele krachtenveld, over de departementale verkokering heen.

4. Het bevorderen van steun voor Nederlandse inzichten en standpunten kan niet wachten tot het moment dat de Europese instellingen in actie komen. Alleen of in coalitie met andere lidstaten moet Nederland, veel meer dan het nu doet, aandacht vragen voor zijn belangen op een moment dat de voorstellen, standpunten, conclusies en dergelijke nog geen vaste vorm hebben aangenomen. Dit vereist een proactieve Nederlandse benadering van, vooral, de Commissie en het Europees Parlement. Wat het Europees Parlement betreft, is intensivering van de contacten vanuit de Staten-Generaal en op partijpolitiek niveau ook zeer wenselijk. Ook de Tweede Kamer heeft hier dus een rol, niet in het minst op de dossiers die uiteindelijk actieve instemming van nationale parlementen vragen (zoals het besluit over de meerjarenbegroting of toetredingsverdragen). Deze benadering vraagt ook om een bewust vormgegeven en volgehouden Nederlands personeelsbeleid, teneinde te bevorderen dat bij de Europese instellingen op alle niveaus Nederlanders werkzaam zijn (in vaste dienst of uitgezonden, in Brussel werkzaam, maar bijvoorbeeld ook bij de Europese diplomatieke dienst EDEO).

5. Voor de Nederlandse positie in de (Europese) Raad was en is het aangaan van coalities van strategisch belang. Een EU zonder het VK wordt voor Nederland veel meer een open veld, zonder specifieke geografische dominantie. De gebruikelijke Nederlandse voorkeur voor Noordwest-Europa houdt nu al minder stand, wat over enkele jaren nog sterker zal zijn. Dit vraagt om een flexibele Nederlandse opstelling, waarin het gesprek met geen enkel EU-lid wordt uitgesloten, in Zuid- noch Middenen Oost-Europa, van het Iberisch schiereiland tot aan de Visegrád-vier. Wisselende coalities op verschillende beleidsdomeinen voorkomen bovendien dat scheidslijnen tussen groepen lidstaten telkens dezelfde zijn, waardoor ze verharden en structurele verwijdering tussen groepen lidstaten plaatsvindt, met potentieel grote negatieve gevolgen voor de interne markt, de Schengensamenwerking en de externe slagkracht en geloofwaardigheid van de Unie. De nieuwe coalitievorming zorgt voor een weefwerk, dat de Unie als geheel verstevigt.

6. Nieuwe coalitievorming veronderstelt dat Nederland zijn visie op de Europese integratie verder ontwikkelt en daarin prioriteiten aanbrengt. Gelijk hebben en gelijk krijgen zijn, zoals bekend, niet hetzelfde. Ook als Nederland in de EU iets absoluut wil verhinderen, kan het soms voordeel brengen daarop niet steeds te tamboereren, of in elk geval te bezien of het punt ook valt te verbinden met iets dat Nederland op Europees niveau graag wil bevorderen. De ambitie om een rol te spelen op het Frans- Duitse speelveld noopt tot het formuleren van positieve Europese doelstellingen, niet alleen van wat we beslist niet willen. Het behoud van zuinig begrotingsbeheer en een Nederlandse ‘rebate’ kan eventueel worden bevorderd door constructief mee te denken over het versterken van de eurozone en de EMU. Het zou niet goed zijn voor Nederlands positie in de EU, noch voor het Nederlandse debat daarover, als Nederland veelvuldig aan het einde van de rit onze hardnekkige nee’s moet inslikken en met tegenstribbelende ja’s akkoord moet gaan. Blaming Brussels, dat heeft het VK laten zien, helpt op den duur niet bij het bouwen aan een overtuigend en sterk Europa. Dat laat onverlet dat weloverwogen standpunten het soms juist waard zijn om tot het laatst te worden volgehouden, ook ongeacht het aantal medestanders.1

7. Europees handelingsvermogen in het licht van grote uitdagingen als de modernisering en digitalisering van de economie, de noodzakelijke energietransitie en grote instabiliteit en armoede rond Europa, vereist overbrugging van West-Oost- en Zuid- Noord-scheidslijnen binnen Europa. Nederland draagt in deze beleidsdomeinen via nieuwe coalitievorming reeds bij aan cruciaal nieuw weefwerk dat deze klassieke scheidslijnen overbrugt. Zonder de zuidelijke lidstaten geen oplossing voor het migratievraagstuk, zonder de moderniseerders in Oost-Europa geen moderne, duurzame economie, zonder inzet van alle Europese lidstaten geen stabiliteit rond Europa. Naast het in de nationale en internationale media opgeroepen beeld van Nederland als aanvoerder van de ‘nee-zeggers’ in de zogenaamde Hanze-coalitie tegen Frankrijk en de zuidelijke lidstaten, past het beeld van Nederland als feitelijke bruggenbouwer met Frankrijk en zuidelijke en oostelijke lidstaten in coalities voor een digitale interne markt, meer ambitieuze klimaatdoelstellingen, en een oplossing voor het existentiële lange-termijnvraagstuk van migratie en asiel.

8. Het is te verwachten dat het gewicht van de Frans-Duitse as zal toenemen, wat in elk geval om permanente en alerte Nederlandse contacten met Berlijn en Parijs vraagt. Tegelijk zal van Nederland, een oprichterstaat met een relatief grote economie, ook leiderschap worden verwacht, bijvoorbeeld in Benelux-verband of in de ‘Hanzecoalitie’ met Noordse en Baltische lidstaten. Leiderschap vergt politiek overwicht en diplomatiek vermogen, maar ook inzicht welke ‘deals’ kunnen worden gesloten en wat daarvoor kan worden ingeleverd. Nederland kan zich daartoe in de visie van de AIV het beste richten op het verbeteren van Frans-Duitse voorstellen met behulp van coalities met andere lidstaten, die per onderwerp kunnen verschillen. Tezamen met de zuinige moderniseerders binnen Europa voor een nieuw MFK nabij de Duitse positie, tezamen met de duurzame investeerders onder de lidstaten voor ambitieuze klimaatdoelstellingen met de Fransen.

9. Het spelen van een actieve rol in de EU gaat niet zonder investeren in coördinatie en presentie. De Haagse EU-coördinatie verzorgd door het ministerie van Buitenlandse Zaken, die tijdens ons voorzitterschap in 2016 al goed verliep, moet verder worden verstevigd, ook om departementale verkokering tegen te gaan en strategische dwarsverbanden te kunnen blijven leggen. Een proactieve rol bij de EU-instellingen en een flexibele opstelling in de Europese hoofdsteden (‘multibi-diplomatie’) kunnen niet zonder een scherpe Nederlandse presentie. Financiële taakstellingen hebben in het recente verleden de Nederlandse presentie in de EU en haar lidstaten sterk gekortwiekt. De slag in Brussel wordt vaak op de posten gewonnen. Een Nederland met EU-ambitie herstelt op zijn minst iets van deze personele schade en versterkt zijn Europese ambassades.2

2. Specifieke aanbevelingen betreffende enkele beleidsdomeinen

1. Op het beleidsdomein van de interne markt, waaronder het vrije verkeer van diensten, de digitale markt en de energiemarkt, ligt voortzetting van de samenwerking met de gelijkgezinde Noordse en Baltische lidstaten, de Ieren en tot op zekere hoogte ook de Visegrád-landen voor de hand. Doel van deze samenwerking is onder meer om invloed te kunnen uitoefenen op de grote lidstaten, met Frankrijk en Duitsland voorop en zo nodig tegenwicht te kunnen bieden wanneer deze landen overeenstemming op specifieke interne-markt-onderwerpen weten te bereiken en daarvoor voldoende steun van andere protectionistisch ingestelde partners weten te genereren.

2. In het sociale domein zal Nederland een strategische keuze moeten maken en moeten besluiten of het vasthoudt aan de tot dusverre terughoudende houding ten aanzien van Europese initiatieven dan wel waar mogelijk aansluit bij verdergaande initiatieven op dit terrein. De AIV bepleit een open Nederlandse houding ten aanzien van dergelijke initiatieven. Zij deelt het uitgangspunt van de regering dat versterking van de sociale dimensie van Europa een cruciaal onderdeel is van de toekomst van de EU en het verdiepen van het draagvlak voor de Unie. In het kader van de herziening van de detacheringsrichtlijn heeft Nederland coalities gesmeed met Zweden, de Benelux, Duitsland en Frankrijk waarop kan worden voortgebouwd.

3. Wat betreft het klimaatbeleid biedt inzetten op nauwe samenwerking, niet alleen met Noordwest-Europese landen als Zweden en Finland, maar zeker ook met Frankrijk, de Benelux en met Duitsland, de grootste kans op het verwezenlijken van de Nederlandse doelstellingen. Op het terrein van onderzoek en innovatie ligt, na het vertrek van het VK uit de EU, nauwe samenwerking met vooral Frankrijk en Duitsland voor de hand.

4. Wat betreft de EMU bepleit de AIV een constructieve opstelling ten aanzien van Frans-Duitse initiatieven volgend op de eurozonetop in juni 2018, zeker als deze overeenstemmen met de aanbevelingen uit het AIV-advies over de verdieping en versterking van de EMU uit augustus 2017. Gezamenlijke initiatieven met onder meer de Noordse en Baltische lidstaten en Ierland (‘Hanze’), al dan niet onder leiding van Nederland, onderstrepen in dit toekomstdebat het belang van nationale verantwoordelijkheden, begrotingsdiscipline en risicoreductie, maar kunnen zich niet onttrekken aan het door andere lidstaten verlangde politieke gesprek over gezamenlijke stabilisatie, solidariteit en risicodeling. Om geloofwaardig te zijn vraagt een dergelijke Hanze-coalitie bovendien dat Denemarken en Zweden zich richting eurolidmaatschap begeven.

5. Binnen het GBVB en het EVDB betekent de Brexit een verzwakking van de bestaande coalities waarin het VK veelal een leidende rol vervulde, bijvoorbeeld ten aanzien van (de sancties tegen) Rusland. Een zo goed mogelijke afstemming met de Britten blijft ook na de Brexit van cruciaal belang. De AIV bepleit daartoe een brugfunctie voor Nederland tussen het VK en de EU en roept het kabinet op om te onderzoeken hoe aan deze brugfunctie inhoud kan worden gegeven. De AIV brengt daartoe de aanbeveling in het advies over de toekomst van de NAVO in herinnering om binnen de NAVO de Eurogroep nieuw leven in te blazen.

6. Op defensieterrein moet Nederland open staan voor het streven naar grotere Europese zelfredzaamheid. Omdat Frankrijk bij uitstek de drijvende kracht is achter dit streven, bepleit de AIV dat Nederland de mogelijkheden onderzoekt van nauwere samenwerking met dit land. De AIV ziet het feit dat 25 EU-lidstaten willen deelnemen aan PESCO als hoopgevend, maar acht de oprichting van een militaire kopgroep van een beperkt aantal EU-lidstaten binnen PESCO, met als meest waarschijnlijke coalitiepartners Duitsland, België en Frankrijk, bijna onvermijdelijk. Doel hiervan zou moeten zijn de vorming van een substantieel Europees militair vermogen. De AIV vindt dat Nederland van zo’n voorhoede deel zou moeten uitmaken. In dat verband ziet de AIV het recente besluit van de ministers van Defensie van negen Europese landen, waaronder Nederland, over het zogeheten European Intervention Initiative (EI2) als een potentieel belangrijke stap in de door de AIV gewenste richting.

7. Ten aanzien van de Europese migratiesamenwerking zijn behalve Duitsland en Frankrijk als coalitiepartners ook diverse zuidelijke EU-landen voor Nederland van belang. Nederland doet er in de visie van de AIV goed aan om in te zetten op brede coalities met landen die voorbij hun korte termijn eigenbelang (‘Noord’ versus ‘Zuid’) inzetten op stabiliteit in de MENA-regio en op een humane en effectieve Europese migratiestrategie, inclusief de bestrijding van mensensmokkel, in coalitie met Italië. Een dergelijke strategie moet ingebed zijn in een bredere Europese ontwikkelingssamenwerkingsstrategie. Deze zal hard nodig zijn in de verwachting dat
de migratiedruk de komende decennia zal toenemen.

8. De onderhandelingen met de ACP-landen over een nieuw kader voor handel en hulp – waarbij van belang is dat ACP-landen getroffen zullen worden door de negatieve effecten van de Brexit op handelsgebied – vereist een actieve inzet om de Europese financiële middelen voor ontwikkelingssamenwerking te handhaven. Nederland zal in dit kader de samenwerking moeten zoeken met Frankrijk als traditionele bruggenbouwer met de ACP en verder met de Scandinavische landen en Duitsland, waarmee Nederland op dezelfde lijn zit waar het gaat om de samenhang tussen hulp en handel.

9. Met betrekking tot het MFK acht de AIV het waarschijnlijk dat rekening gehouden moet worden met een hoger EU-budget en een hogere Nederlandse afdracht als uiteindelijke uitkomst van de, nog te beginnen, MFK-onderhandelingen. Daarbij vindt de AIV het van belang om met een coalitie van ‘zuinige moderniseerders’ aan te dringen op het opnemen van conditionaliteit en dit te koppelen aan rechtsstatelijkheid en verantwoordelijkheden op het terrein van migratie, het reduceren van het GLB-budget en modernisering van de begroting. De AIV vindt dat het kabinet moet overwegen een meer leidende rol te nemen binnen deze coalitie.

3. Aanbevelingen betreffende coalities met (groepen van) landen

1. Gelet op bovenstaande aanbevelingen acht de AIV een keuze voor nauwe samenwerking met veelal gelijkgezinde landen als de Benelux, de Noordse en Baltische lidstaten, Oostenrijk en Ierland weliswaar voor de hand te liggen, maar samenwerking in dit verband zal getalsmatig niet altijd voldoende blijken om de besluitvorming in de gewenste richting te sturen, dan wel om ongewenste besluiten tegen te houden. Daartoe is ook het openhouden van de dialoog met niet op voorhand gelijkgezinde, maar wel grote en belangrijke lidstaten als Spanje en Italië in de ogen van de AIV zowel wenselijk als noodzakelijk.

2. Hoewel niet elk Frans-Duits initiatief prompt hoeft te worden omarmd, is het naar het oordeel van de AIV ook in het belang van de Nederlandse welvaart en veiligheid dat Duitsland en Frankrijk elkaar vertrouwen en hun relatie blijvend in een Europees kader vormgeven. De Nederlandse rol kan zijn Frans-Duitse initiatieven bij te sturen en waar nodig te verbeteren, daarbij deze beide partners in herinnering brengend dat Frans-Duitse overeenstemming een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde is voor een Europees akkoord. Na de Brexit kan Nederland zich nog sterker op deze brugfunctie toeleggen, als bemiddelaar tussen beide grote en de andere EU-lidstaten.

3. Dit vergt uiteraard goede bilaterale relaties met Berlijn en Parijs. Om die reden zal Nederland zich in de visie van de AIV ook moeten blijven richten op nauwe(re) samenwerking met Duitsland, waarmee Nederland weliswaar veel belangen en verwantschap deelt, maar waarmee de belangen lang niet op alle beleidsdomeinen gelijk oplopen. Zo hecht Nederland sterk aan marktwerking, open grenzen en een vrij dienstenverkeer, terwijl Duitsland zich vooral laat leiden door de belangen van de sterke eigen industrie, waaronder de auto-industrie.

4. Nauwere samenwerking met Frankrijk, waarin Nederland actief investeert, is eveneens van groot belang, ook om invloed uit te oefenen op de richting van mogelijke Frans-Duitse initiatieven. In de versterking van de pijlers van het Europa van de bescherming – defensie en stabiliteit rond Europa, regulering van de migratie, modernisering van de economie, de sociale dimensie – is Frankrijk een cruciale, te vaak veronachtzaamde bondgenoot. De AIV meent dat hier ook in het publieke debat meer aandacht voor mag worden gevraagd.

5. Samenwerking met de landen van de Visegrád-4 ligt gelet op hun houding ten aanzien van migratie en, waar het gaat om Polen en Hongarije, de rechtsstaat minder voor de hand. Maar aangezien de positie van deze groep van landen op sommige beleidsterreinen (bijvoorbeeld de interne markt) soms toch dichtbij de Nederlandse positie ligt en ze bovendien op andere beleidsterreinen niet altijd als blok opereren, moet samenwerking met deze landen, al dan niet in Benelux-verband, niet op voorhand worden uitgesloten.

1. Zo blokkeerde Nederland samen met Finland in 2011 terecht het Frans-Duitse compromis over toetreding van Roemenië en Bulgarije tot Schengen omdat de kwaliteit van de rechtsstaat en de administratieve en juridische capaciteit in deze landen nog te wensen overliet.
2. Zie AIV, briefadvies nummer 32, ‘De vertegenwoordiging van Nederland in de wereld’, Den Haag, mei 2017.
Adviesaanvraag

Aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken
T.a.v. de voorzitter
Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Den Haag, 4 juli 2017

Geachte heer De Hoop Scheffer,

Heden, 4 juli 2017, heeft de Tweede Kamer op grand van artikel 30 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, besloten de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken advies te vragen over de mogelijkheden voor Nederland om coalities te vormen in de Europese Unie na de uittreding van het Verenigd Koninkrijk (Brexit).

Het verzoek is gebaseerd op de motie van het lid Anne Mulder c.s. over een advies over coalitievorming met andere landen na de Brexit (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1229), die op 16 mei 2017 door de Kamer is aangenomen. Een afschrift van deze motie treft u ingesloten aan.

In de bijlage treft u een uitgewerkte vraagstelling aan.

Namens de Kamer vraag ik u aan dit verzoek te voldoen.

Met vriendelijke groet,
Khadija Arib
Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal

BIJLAGE

Namens de leden van de vaste commissie voor Europese Zaken verzoek ik u, conform besluit van de procedurevergadering d.d. 1 juni 2017, aan de Kamer voor te stellen om aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken advies te vragen over de mogelijkheden van Nederland om coalities te vormen in de Europese Unie na de uittreding van het Verenigd Koninkrijk (Brexit).

Het te vragen advies is een vervolg op het adviesrapport van de AIV d.d. 22 maart 2017 getiteld Brexit means Brexit over de gevolgen van de Brexit voor Nederland en de coalitievorming in de Europese Unie. Het verzoek van de vaste commissie voor Europese Zaken is gebaseerd op de motie van het lid Anne Mulder c.s. over een advies over coalitievorming met andere landen na de Brexit (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1229), die op 16 mei 2017 door de Kamer is aangenomen (Handelingen II 2016/17, nr. 75, item 9).

In deze motie overweegt de Kamer dat Nederland bij het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie een belangrijke bondgenoot verliest en dat door dit vertrek de Europese machtsverhoudingen opnieuw warden gedefinieerd.

Voorts constateert de Kamer in deze motie dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken in zijn recente Brexit-advies concludeert dat Nederland zich na de Brexit niet alleen op nauwe samenwerking en afstemming met Duitsland moet richten, maar ook met Noordwest­ Europese landen.

Tot slot verzoekt de Kamer in deze motie aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken om een vervolgadvies waarin aangegeven wordt met wie en hoe deze coalitievorming zou kunnen plaatsvinden en wat daarvoor nodig is.

___________________________________________________________________________

Tweede Kamer der Staten-Generaal                

Vergaderjaar 2016-2017
21 501-20    Europese Raad

Nr. 1229     MOTIE VAN HET LID ANNE MULDER C.S.
                   Voorgesteld 9 mei 2017

De Kamer,                                                

gehoord de beraadslaging,

overwegende dat Nederland bij het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie een belangrijke bondgenoot verliest;

overwegende dat door dit vertrek de Europese machtsverhoudingen opnieuw warden gedefinieerd;

constaterende dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken in zijn recente brexit -advies concludeert dat Nederland zich na de brexit niet alleen op nauwe samenwerking en afstemming met Duitsland moet richten, maar ook met Noordwest-Europese landen;

verzoekt de Adviesraad Internationale Vraagstukken om een vervolgadvies waarin hij aangeeft met wie en hoe deze coalitievorming zou kunnen plaatsvinden en wat daarvoor nodig is,

en gaat over tot de orde van de dag.

Anne Mulder
Omtzigt
Voordewind

Regeringsreacties

Aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag

Datum  21 december 2018
Betreft Reactie AIV advies “Coalitievorming na de Brexit: allianties voor een Europese Unie die moderniseert en beschermt”

Geachte voorzitter,

Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van het AIV-advies “Coalitievorming na de Brexit: allianties voor een Europese Unie die moderniseert en beschermt”, dat op verzoek van uw Kamer tot stand is gekomen (kamerstuk 21 501 nr. 20, motie van de Kamerleden Mulder, Omtzigt en Voordewind). De onderstaande kabinetsreactie op het advies staat niet op zichzelf, maar dient in samenhang te worden gelezen met andere brieven met betrekking tot dit thema die uw Kamer eerder zijn toegekomen of nog zullen toekomen. In het bijzonder verwijs ik naar de brieven over uitbreiding en versterking van het postennet (kamerstukken 32 734, nr 31 en 32), de beantwoording op schriftelijke vragen over de Nederlandse belangenbehartiging in de EU (kamerstuk 35000V nr 4 d.d. 24 september 2018), naar de kabinetsreactie op het WRR-advies Europese Variaties en in het bijzonder naar de Staat van de Unie, die in de loop van januari 2019 zal worden uitgebracht.

In lijn met het AIV-advies is het kabinet zich er van bewust dat het vertrek van het VK uit de EU veel bekende patronen en zekerheden binnen de Unie zal veranderen. Brexit heeft niet alleen ingrijpende en complicerende economische, financiële, juridische en politieke consequenties, maar beïnvloedt ook de interne krachtsverhoudingen binnen de EU. Met het wegvallen van het Verenigd Koninkrijk verliest Nederland niet alleen een overwegend gelijkgezinde partner binnen de Unie, maar verandert de machtspolitieke balans ook in het voordeel van de overgebleven grote lidstaten. Als middelgrote lidstaat zal Nederland bijvoorbeeld in stemgewicht met een bijna halve procent groeien van 3,37% naar 3,86%. Het stemgewicht is gebaseerd op de bevolkingsomvang van de lidstaten. Dat betekent dat het stemgewicht van de grootste lidstaat, Duitsland, bijna vijf keer meer zal toenemen dan het Nederlandse, en met 2,33% punt zal groeien van 15,93% naar 18,26%. Het Franse stemgewicht zal met 1,90% oplopen tot 14,94%.

Door dit soort verschuivingen zullen kleine en middelgrote lidstaten die, net als Nederland, op veel dossiers een vergelijkbare stellingname hebben als het Verenigd Koninkrijk, nog nadrukkelijker met elkaar moeten samenwerken voor richtinggevende initiatieven. Zoals ook aangegeven in de beantwoording op schriftelijke vragen over de Nederlandse belangenbehartiging in de EU, investeert het kabinet daarom de inspanningen ten behoeve van de totstandkoming van meer gestructureerde coalitievorming met andere lidstaten. Er is een toenemend belang dat Nederland investeert in bilaterale betrekkingen in een multilateraal Europees kader. Meer nog dan voorheen zijn goede betrekkingen met, en kennis over andere lidstaten essentieel voor de beïnvloeding van het Europese besluitvormingsproces en het behalen van resultaten voor Nederland.

Tegen eenzelfde achtergrond is het vorige kabinet niet lang na het Britse referendum begonnen de Nederlandse relaties met alle EU-lidstaten opnieuw tegen het licht te houden. Sinds het najaar van 2016 zijn op politiek en ambtelijk niveau veelvuldig gesprekken gevoerd met lidstaten die voor Nederland van belang zijn, ofwel omdat zij gelijkgezinde standpunten innemen, ofwel omdat zij een sleutelrol spelen in dossiers die voor Nederland belangrijk zijn. Het investeren in contacten met andere lidstaten vereist maatwerk en coalities kunnen zelfs van onderwerp tot onderwerp verschillen. Een zichtbaar moment van intensiveringen van contacten met andere lidstaten was de Benelux-bijeenkomst met de Noordse en Baltische landen in juni 2017 in Den Haag alsmede de drie Benelux-bijeenkomsten met de Visegrad-landen die in 2016 en 2017 hebben plaatsgevonden. De betrekkingen met Duitsland zijn tot op het hoogste niveau goed gebleven, en de relaties met Frankrijk zijn sinds het Britse referendum geïntensiveerd.

De machtspolitieke balans mag dan op grond van het relatieve stemgewicht verschuiven in het voordeel van de grote lidstaten, maar dit veranderende krachtenveld kan tegelijkertijd niet worden gezien als een mechanisch proces, waarbij het toegenomen stemgewicht van lidstaten zich automatisch en evenredig vertaalt in meer invloed. Uit onafhankelijk onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat Nederland het met zijn relatief beperkt stemgewicht bovengemiddeld goed doet. Volgens onderzoek van de European Council on Foreign Relations is Nederland, na Duitsland en Frankrijk, het meest invloedrijke land in de Unie. Dit terwijl het in stemgewicht Italië, Spanje, Polen en Roemenië moet laten voorgaan. Ook in veel gelezen media wordt Nederland eind 2017 tot de meest invloedrijke spelers, na Duitsland en Frankrijk, gerekend op de essentiële terreinen van Brexit en Euro.

Naar het inzicht van het kabinet berust deze positieve appreciatie van de onderhandelingspositie van Nederland op meerdere factoren. Ten eerste bereidt Nederland zich steeds zorgvuldig voor op standpunten in de Brusselse onderhandelingen door middel van het interdepartementale BNC- en CoCo-proces, de beraadslagingen met uw Kamer, alsmede door het meer strategische overleg op kabinetsniveau in de Raad Europese Aangelegenheden (REA). Hierdoor weet ons land over het algemeen goed welke resultaten het wil bereiken en welke argumentatie daaraan ten grondslag ligt. Ook wordt in deze fase al een krachtenveldanalyse gemaakt en worden medestanders geïdentificeerd. Nederland bespreekt zijn ideeën al in een vroeg stadium met de Commissie en met coalities van lidstaten hetgeen effectieve beleidsbeïnvloeding bevordert. Onder andere via de BNC-fiches en gedachtewisselingen met uw Kamer kunnen de andere lidstaten kennisnemen van de afwegingen met betrekking tot Europees beleid die in Nederland worden gemaakt. De onderhandelingslogica gebiedt echter ook dat het kabinet zijn ideeën in voorkomende gevallen kan presenteren in een vertrouwelijke omgeving. Indien Nederlandse rode lijnen in een vroeg stadium tot in detail publiek bekend zijn, wordt ons land immers een minder flexibele en daardoor minder aantrekkelijke onderhandelingspartner, die ook minder effectief in de zoektocht kan gaan naar een oplossing die zo nauw mogelijk aansluit bij het Nederlandse belang. Waar het gaat om de optimale behartiging van de Nederlandse belangen balanceert het kabinet als het ware tussen enerzijds openheid voor wat betreft de ratio en het draagvlak achter de nationale stellingname, en anderzijds discretie van het internationale onderhandelingsproces daar waar het gaat om de rode lijnen. In een meer gecompliceerd post-Brexit speelveld zullen dergelijke afwegingen waarschijnlijk aan urgentie winnen. Tegelijkertijd staat voor het kabinet vast dat dit op geen enkele wijze ten koste mag gaan van de informatievoorziening aan uw Kamer.

Ten tweede is coalitievorming al sinds de Vrede van Münster in 1648 onderdeel geworden van de Nederlandse diplomatieke methode. Voor ons land is het altijd noodzakelijk geweest vanwege de beperkte eigen militaire middelen of beperkt stemgewicht naar coalities te zoeken om de eigen belangen zeker te stellen. Een op regels gebaseerd multilateraal stelsel is hierbij een onmisbaar instrument geworden, en het proces van Europese eenwording is vanuit dit perspectief van historisch belang voor ons land. Na de verwelkomde toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de EEG in 1973 ontstond het gebruik om eerst binnen de driehoek Verenigd Koninkrijk – Duitsland - Frankrijk te kijken naar aansluiting bij één van de grootste lidstaten, en pas vervolgens naar bredere coalities. Het Verenigd Koninkrijk was daarbij niet op alle punten een gelijkgezinde partner, zoals ook de AIV terecht constateert, maar fungeerde ook in afwijkende gevallen vaak als belangrijk tegenwicht in onderhandelingen waarin Nederland een minder nadrukkelijk positie innam. Te denken valt aan het belang van marktoriëntatie, open handelsrelaties en transatlantisch veiligheidsbeleid, waar het Verenigd Koninkrijk vaak een veel minder terughoudend standpunt innam dan Frankrijk of Duitsland, en Nederland regelmatig in een middenpositie tussen deze drie belandde. In andere gevallen, zoals de kritiekloze uitbreiding van de Unie, verschilden Nederland en het Verenigd Koninkrijk wel vaak serieus van mening.

Een effectieve coalitiepolitiek in de Europese Unie moet tegenwoordig worden gezien tegen de achtergrond van de wijze waarop Europese besluitvorming tot stand komt. Weliswaar worden in veruit de meeste gevallen besluiten genomen met gekwalificeerde meerderheid, maar in de praktijk overheerst toch steeds het verlangen om besluiten zoveel mogelijk met consensus te nemen om het draagvlak onder de lidstaten te maximaliseren. Daadwerkelijke stemming is eerder uitzondering dan regel, maar het enkele bestaan van de mogelijkheid van stemming bij gekwalificeerde meerderheid heeft veelal en sterk disciplinerende werking bij het bereiken van een onderhandelingsresultaat waarin alle lidstaten zich in voldoende mate herkennen. Het bereiken van een blokkerende minderheid heeft in deze context daarom vaak een belangrijke symbolische waarde, maar zij is geen panacée. Zo kan het gebeuren dat met een Noordelijke “Hanze coalitie” geen blokkerende minderheid te behalen is vanwege de relatief kleine bevolkingsaantallen in de betroffen lidstaten, maar de andere lidstaten wel degelijk rekening moeten houden met zo’n coalitie omdat het een relatief groot aantal lidstaten betreft met een dito bereidheid tot interventies om de gestelde doelen te bereiken op zowel ambtelijk als politiek niveau. Het is vervolgens aan de leden van een coalitie om zo scherp te onderhandelen dat er uiteindelijk een consensus wordt bereikt waarin voldoende tegemoet gekomen wordt aan hun belangen of bezwaren.

Het kabinet is het voorts eens met de AIV dat de Nederlandse invloed in de post-Brexit EU-besluitvorming niet alleen kan worden afgelezen aan het vermogen om effectieve coalities te smeden. Ook het Europees Parlement en de Europese Commissie moeten vaker in een vroegtijdig stadium worden meegenomen in de overwegingen. Het kabinet onderkent het belang op alle niveaus voldoende Nederlanders in dienst bij alle Europese instellingen te hebben en zet zich in voor de maatregelen die nodig zijn om de geografische balans overeind te houden. Dit vergt een nauwe betrokkenheid van alle departementen, een goede implementatie van rijksbreed strategisch personeelsbeleid met aandacht voor belangrijke functies, een goede doorstroom van Nederlanders naar hogere functies en beter zicht op potentiële Nederlandse kandidaten voor belangrijke vacatures.

Het Europees Parlement (EP) speelt sinds het Verdrag van Lissabon als medewetgever evenals de Raad een belangrijke rol bij de totstandkoming van Europese wet- en regelgeving. Tegen deze achtergrond zal Nederland in een post-Brexit situatie nog meer moeten investeren in de contacten met de Nederlandse en overige leden van het Europees Parlement, die verantwoordelijk zijn voor de voor Nederland belangrijke wetgevingsdossiers. Naast het kabinet kan ook uw Kamer hierbij een rol spelen via het onderhouden van contacten met counterparts in het Europees Parlement, zoals de Nederlandse Europarlementariërs. In dit verband is het essentieel voor de Nederlandse belangenbehartiging dat de Nederlandse leden van het Europees Parlement optimaal geïnformeerd zijn over de inzet van het kabinet ten aanzien van de EU-wetgevingsdossiers die in onderhandeling zijn en waarvoor het EP medewetgever is. Momenteel wordt dit geborgd via het delen van de BNC-fiches met de Nederlandse Europarlementariërs. Daarnaast zijn er uiteraard via de partijpolitieke lijnen contacten, maar ook de Permanente Vertegenwoordiging bij de EU (PVEU) kan hierin een belangrijke ondersteunende rol spelen.

De AIV suggereert in zijn advies dat Nederland ter wille van zijn invloed meer positieve EU-doelstellingen moet formuleren en niet gezien mag worden als aanvoerder van een groep ‘nee-zeggers’. Het kabinet herkent zich niet in het beeld van een lidstaat die er alleen op uit is besluitvorming tegen te houden. Zoals premier Rutte benadrukte in zijn rede voor het Europees parlement, gaat het kabinet niet automatisch om “meer Europa” als zich een gemeenschappelijk probleem voordoet. In de ogen van het kabinet wint de Unie juist aan waarde en aan geloofwaardigheid als zij haar besluitvorming en toezicht verbetert en zich richt op de belangrijkste uitdagingen die de lidstaten aangaan: een eerlijke, diepe en duurzame interne markt, internationaal handelsbeleid, EMU, een gemeenschappelijk migratie- en asielbeleid, gemeenschappelijke bewaking van de buitengrenzen, interne en externe veiligheid en klimaat. Op al deze terreinen hebben de EU-lidstaten al een bewuste keuze gemaakt samen te werken en gemeenschappelijk beleid te ontwikkelen. Nederland heeft daarbij een constructieve rol gespeeld, maar wel met de kanttekening dat gemeenschappelijke oplossingen niet alleen uitgesproken moeten worden, maar ook nageleefd. Voor een geloofwaardige Unie is het essentieel dat gemaakte afspraken, overeenkomsten en regels serieus worden geïmplementeerd en dat het toezicht daarop effectief is. Dat vergt sterke lidstaten die ook in de praktijk in staat zijn praktische uitvoering te geven aan de in EU-kader aangegane verplichtingen. Een EU met focus en nageleefde afspraken heeft naar mening van het kabinet meer betekenis dan een Unie - die zich kenmerkt door initiatieven die door de lidstaten onvoldoende verbindend worden geacht en waar onvoldoende resultaten worden geboekt.

Het kabinet juicht het toe dat de AIV het belang onderkent van een goed gecoördineerde en ondersteunende diplomatie in de Europese hoofdsteden, en dat daarvoor ook middelen vrijgemaakt moeten worden. Als vooruitgeschoven posten signaleren onze ambassades kansen en bedreigingen voor de Nederlandse inzet in Brussel, verrichten zij lobbywerk en verschaffen ze de noodzakelijke achtergrondinformatie die nodig is om tot een effectieve coalitievorming te komen. Op 2 juli en 8 oktober jongstleden heeft het kabinet uw Kamer brieven verstuurd (kamerstukken 32 734, nr 31 en 32) met de mededeling dat voor een belangrijk deel op grond van dergelijke overwegingen is besloten het postennet in Europa te versterken. Voor de Europese samenwerking zullen de komende jaren niet alleen extra medewerkers worden geplaatst op de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel, maar ook op ambassades in Boedapest, Boekarest, Berlijn, Brussel, Dublin, Londen, Madrid, Parijs, Tallinn, Vilnius en Zagreb, alsmede in de directe omgeving van de Europese Unie: Pristina, Sarajevo, Skopje, Tirana en Belgrado.

Het kabinet kan zich in brede zin vinden in de mogelijke coalitiepartners die de AIV noemt voor de beleidsdomeinen van de interne markt, het sociale domein, het klimaatbeleid en innovatie & onderzoek. Over de onderwerpen interne veiligheid en migratie herkent het kabinet zich in de analyse van de AIV en kan zich in de aanbeveling ten aanzien van migratie vinden. Wat de EMU betreft, zal Nederland aansluiting blijven zoeken bij gelijkgezinde landen die waarde hechten aan een solide financieel beleid van de Unie en van haar lidstaten. In de formaties waar dat mogelijk is, zet het zich zoveel mogelijk in voor maximale betrokkenheid van de zogeheten “outs”, namelijk de lidstaten die (nog) geen lid zijn van de eurozone, maar wel worden geraakt door de beslissingen die in dat forum worden genomen.

De AIV wijst tot slot terecht op het belang van een coalitiepolitiek die in grote mate gericht is op de beïnvloeding van de Frans-Duitse as, alsmede op de mobilisering van gelijkgezinde landen als België, Luxemburg, de Noordse en Baltische lidstaten, Oostenrijk en Ierland. Meer dan in het verleden zal een beroep worden gedaan op het Nederlandse vermogen verbindend en bewegelijk te opereren. Onze uitgangspositie daarvoor is goed. Nederland wordt door Duitsland en Frankrijk gezien als een serieuze gesprekspartner. De samenwerking tussen de Benelux en de Nordics/Baltics is een nieuwe impuls gegeven.

Het kabinet zal zich blijven inzetten voor verdieping van dergelijke coalities, maar is zich er ook van bewust dat de perceptie van exclusiviteit binnen de Unie (Noord tegen Zuid, of Oost tegen West) voorkomen moet worden. Het kabinet zal daarom warme, ‘inclusieve’ contacten blijven houden en coalities zoeken met alle lidstaten met vergelijkbare belangen, of dat nu gaat om principiële kwesties (bijvoorbeeld op het gebied van de Rule of Law), om specifieke materiële belangen of om initiatieven die de EU beter doen functioneren.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Stef Blok

Persberichten

Adviesraad: Coalitievorming na Brexit vraagt koerswending en nieuwe partners

Den Haag, 7 september 2018

Het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie noopt Nederland tot een heroriëntatie. Niet langer kan Nederland in de EU rekenen op Britse steun voor bijvoorbeeld de interne markt of om onwelgevallige Duits-Franse plannen af te remmen. Tevens valt de Brexit samen met grote veranderingen rond en binnen Europa die om gezamenlijk handelingsvermogen vragen: de EU moet meer zijn dan een markt en ook bescherming bieden inzake veiligheid, migratie en klimaat. Deze dubbele ontwikkeling vergt van Nederland een actieve inzet met nieuwe partners. Een leiderschapsrol onder gelijkgezinde, kleinere landen – de Benelux, de Noordelijke en Baltische lidstaten – is zinvol maar kan geen meerderheden afdwingen. Nederland moet daarom ook nauwer samenwerken met grote lidstaten als Spanje en Italië en bemiddelen bij Frans-Duitse voorstellen voor een slagvaardiger Europese Unie. Dat concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het vandaag verschenen advies ‘Coalitievorming na de Brexit. Allianties voor een Europese Unie die moderniseert en beschermt’, opgesteld op verzoek van de Tweede Kamer.  

Algemeen
Met de Brexit verliest Nederland in het Verenigd Koninkrijk een bondgenoot op belangrijke terreinen als de interne markt, de handelspolitiek en een doelmatig begrotingsbeheer. Dit verlies moet wel in verhouding worden gezien. Tegelijk moet namelijk de agenda van vrij verkeer worden aangevuld en gemoderniseerd. Monika Sie, voorzitter van de commissie die het advies opstelde, zegt daarover: ‘De mondiale uitdagingen op het gebied van economie, veiligheid, migratie en klimaatverandering vereisen een Unie die meer doet dan markten liberaliseren. Ze moet ook de lidstaten ondersteunen om de Europese manier van leven te waarborgen. Niet alleen de externe omstandigheden nopen ertoe; ook burgers vragen om een Europa dat hen beschermt en greep op het leven geeft. Voor dit streven hebben de Britten zich minder ingezet.'.

Samenwerking op specifieke beleidsdomeinen
Wat betreft de interne markt ligt voortzetting van de samenwerking met de gelijkgezinde Noordse en Baltische lidstaten, de Ieren en deels ook de Visegrád-landen voor de hand. Op klimaatterrein biedt inzetten op nauwe samenwerking met Zweden en Finland, maar zeker ook met Frankrijk, de Benelux en Duitsland de grootste kans op succes. Met betrekking tot de Economische en Monetaire Unie bepleit de AIV een constructieve opstelling ten aanzien van Frans-Duitse initiatieven.

Met de Brexit komt het VK op grotere afstand van het Europees veiligheids- en defensiebeleid te staan. Tegelijkertijd is blijvende Britse betrokkenheid onmisbaar gezien de Britse status van vooraanstaande militaire mogendheid. Naar het oordeel van de AIV dient Nederland het streven naar grotere Europese zelfredzaamheid op defensieterrein te steunen. Ook hier ligt hechtere samenwerking met Frankrijk voor de hand. Ten aanzien van de Europese migratiesamenwerking zijn behalve Duitsland en Frankrijk ook de lidstaten aan de EU-buitengrenzen belangrijke partners.

Het Britse vertrek leidt ook tot een gat in de komende EU-begroting, op een moment dat nieuwe taken zich voordoen. Dus moet rekening worden gehouden met een hogere Nederlandse afdracht aan het komende Meerjarig Financieel Kader (2021-2027). Nederland dient in een coalitie van ‘zuinige moderniseerders’ aan te dringen op conditionaliteit, te koppelen aan rechtsstatelijkheid en migratiebeleid, en op modernisering van de begroting, bijvoorbeeld door een lager landbouwbudget. Het kabinet kan binnen een dergelijke coalitie een leidende rol op zich nemen.