Kernwapens in een nieuwe geopolitieke werkelijkheid. Hoog tijd voor nieuwe wapenbeheersingsinitiatieven.

31 januari 2019 - nr.109
Samenvatting

Aanbevelingen

1. De AIV beveelt aan dat Nederland een voorstel voorlegt aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties om een gezaghebbende internationale commissie – te vergelijken met de Brundtland-commissie die het rapport ‘Our Common Future’ schreef inzake mondiale milieubedreigingen en ontwikkelingsvraagstukken – de weg te laten schetsen naar afspraken over beheersing van wapensoorten, aantallen en risico's.

2. Nederland en andere Europese landen dienen zich krachtiger dan tot dusver uit te spreken voor behoud van het INF-verdrag. Zij kunnen de twee nucleaire grootmachten oproepen zich daarvoor de komende zes maanden (terugtrekkingsproces) te blijven inspannen. Het is een groot Europees belang effectieve afspraken te maken die een wapenwedloop in middellange afstandswapens voorkomen en daar ook andere staten dan Rusland bij te betrekken, in het bijzonder China. Mocht Rusland uiteindelijk niet bereid blijken om te onderhandelen over de verwijdering van de volgens het INF-verdrag verboden wapensystemen, en de Verenigde Staten zich definitief hieruit terugtrekken, dan dient de NAVO zich te bezinnen op vervolgstappen. Vanwege het belang van het INF-verdrag voor de Europese stabiliteit en veiligheid, zouden de Europese NAVO-landen hierin het voortouw moeten nemen. Europese leiders dienen ook in EU-verband president Poetin duidelijk te maken dat de Russische schending van het INF-verdrag de relatie met Rusland ernstig verslechtert en niet zonder gevolgen zal blijven. De AIV is desgewenst bereid nader te adviseren over de mogelijke vervolgstappen als het INF-verdrag teloorgaat. 

3. De AIV is van mening dat Nederland in de NAVO de opening van een strategische dialoog met Rusland moet voorstellen over gedeelde belangen op het gebied van de beheersing en vermindering van de kernbewapening, teneinde stapsgewijs te komen tot multilaterale kernontwapening. Daarbij gaat het in eerste instantie om vertrouwenwekkende maatregelen en nucleaire risicovermindering. Een gezamenlijk optreden om verdere proliferatie van kernwapens tegen te gaan is eveneens van groot belang. Idealiter dienen onderhandelingen over drastische wederzijdse vermindering van sub-strategische kernwapens te leiden tot volledige verwijdering uit Europa (inbegrepen Europees Rusland) van alle sub-strategische kernwapens. Nederland zou binnen het bondgenootschap het initiatief kunnen nemen om deze onderhandelingen te initiëren zonder dat die onderhandelingen ertoe mogen leiden dat afbreuk wordt gedaan aan de veiligheid van ons land of van het bondgenootschap.

4.  Nederland dient te voldoen aan de afgesproken NAVO-verplichtingen op conventioneel gebied. Oorlogsvoorkoming berust op een gebalanceerde mix van diplomatieke conflictbeheersing en afschrikking. Substantiële versterking van de conventionele NAVO-capaciteiten in Europa en het nakomen van de afgesproken NAVO-verplichtingen zijn cruciaal om het bondgenootschappelijk beleid van oorlogsvoorkoming geloofwaardig en effectief te maken. Evenwichtige conventionele verhoudingen in Europa verkleinen immers de kans dat een militair conflict ontstaat tussen Rusland en de NAVO en daarmee het risico dat nucleaire wapens worden ingezet. Een solide conventionele defensie verhoogt niet alleen de atoomdrempel maar biedt ook mogelijkheden voor wapenbeheersing en ontwapening.

5.  Mede in het licht van het huidige Amerikaanse buitenlandbeleid dat de internationale multilaterale orde thans verzwakt moet ruimte worden geboden voor de discussie over een grotere Europese militaire zelfstandigheid. Europa is militair gezien afhankelijk van de Verenigde Staten, zowel op conventioneel als nucleair gebied. Dat zal naar verwachting in de (nabije) toekomst niet veranderen. Een stevige veiligheidsrelatie met de Verenigde Staten blijft voor Europa dan ook essentieel. De AIV zou het zeer onwenselijk achten als in Europa nieuwe kernwapenstaten ontstaan.  

6.  Om militaire maar vooral ook politieke redenen is het terugvallen op uitsluitend niet in Europa gestationeerde nationale Amerikaanse nucleaire middelen voor het uitvoeren van het nucleaire beleid van de NAVO, ook vanwege de huidige verhoudingen in het bondgenootschap, ongewenst. Door mogelijke deelname aan nucleaire operaties met hun jachtvliegtuigen, tonen Europese regeringen een extra verantwoordelijkheid, die de geloofwaardigheid van de NAVO-defensie versterkt. Tegen die achtergrond, mede gezien de internationale veiligheidssituatie en gelet op het belang van het in stand houden van de bondgenootschappelijke ‘burden-sharing’, verdient het aanbeveling om de huidige nucleaire taak van de Nederlandse jachtvliegtuigen voort te zetten bij de invoering van de F-35 als vervanger van de F-16 (de DCA-taak). De AIV bepleit maximale informatieverschaffing bij het besluit over de voortzetting van de nucleaire taak.

7. De AIV acht het belangrijk dat de NAVO aan de hand van generieke scenario’s onverminderd zorgvuldig op de procedures met betrekking tot de nucleaire bewapening blijft oefenen. Dat geldt ook voor de politieke besluitvorming en de operationele gereedstelling. Regelmatige beoefening van procedures is van belang met het oog op de geloofwaardigheid van de afschrikking, maar ook vanuit een oogpunt van risicovermindering, om zeker te stellen dat geen onbedoelde inzet plaatsvindt, bijvoorbeeld door miscommunicatie tussen besluitvormers of door ongelukken.

8. Bij de modernisering van systemen voor nucleaire besluitvorming en communicatie gaat het onder meer om de toepassing van digitale technologieën en kunstmatige intelligentie. Om onbedoelde inzet van kernwapens te voorkomen, acht de AIV het essentieel dat de staten die over kernwapens beschikken toegang hebben tot directe en betrouwbare communicatiemogelijkheden (hot lines). Kunstmatige intelligentie kan helpen om sneller een nauwkeurig beeld op te bouwen in een complexe, informatierijke omgeving, maar ook nieuwe risico’s met zich meebrengen. Dit onderstreept het belang van betekenisvolle menselijke interventie, beoordeling en besluitvorming in dit kader.  

9. Het is van belang de kennis van en voorlichting over het kernwapenbeleid van de NAVO te verbeteren. De NAVO en de regeringen van de lidstaten zouden zich veel meer moeten inspannen het gevoerde nucleaire- en veiligheidsbeleid uit te leggen en informatie te verschaffen over alle relevante feiten.

10.  De AIV, zich bewust van de beperkte directe invloed die Nederland kan uitoefenen op het mondiale niveau, meent dat voortzetting van het multilaterale proces van wapenbeheersing, inclusief non-proliferatie, al dan niet geleid door de Verenigde Staten, vanuit mondiaal – en dus niet slechts vanuit een nationaal – perspectief van cruciaal belang is. Nederland kan – vooral in NPV-kader – hieraan bijdragen door vanuit een goede kennispositie in een breed netwerk te participeren in de mondiale arms control community, met gelijkgezinde actoren op te trekken, in bilaterale contacten met de Verenigde Staten en andere landen op het belang van nucleaire wapenbeheersing te hameren, de verantwoordelijke voorbeeld- en beschermingsfunctie van sleutellanden te benadrukken, en - waar ruimte is als bruggenbouwer - elke kans aan te grijpen om de dialoog zo mogelijk concreet te faciliteren.

Adviesaanvraag

Adviesraad Internationale Vraagstukken
T.a.v. de voorzitter
Prof.mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB  Den Haag

Datum   15 maart 2018
Betreft   Adviesaanvraag "Toekomstige rol van kernwapens"

Geachte heer De Hoop Scheffer,

De veranderende internationale context vraagt aandacht voor de huidige en toekomstige rol van kernwapens. Geopolitieke, doctrinaire en technologische veranderingen nopen in het bijzonder tot een bezinning op het huidige nucleaire beleid van de NAVO en dat van Nederland als lid van het bondgenootschap.

De NAVO is een nucleaire alliantie. In de Deterrence and Defence Posture Review (2012) wordt gesteld dat het de verantwoordelijkheid van de alliantie is om haar grondgebied en bevolking te beschermen tegen welk soort aanvallen dan ook. De drie NAVO-kernmachten – de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk – spelen een centrale rol, maar ook elk ander NAVO-lid heeft een rol in de nucleaire taak van de NAVO. Tegelijkertijd zijn volgens het bondgenootschap de omstandigheden waaronder de militaire inzet van nucleaire wapens denkbaar is extreem uitzonderlijk. Bovendien speelt nucleaire non-proliferatie een belangrijke rol in het bereiken van de veiligheidsdoelstellingen van de NAVO en streeft het bondgenootschap ernaar de omstandigheden te creëren voor een kernwapenvrije wereld.

Nederland heeft in NAVO-verband een kernwapentaak. Met de uitvoering van deze kernwapentaak is één squadron F-16’s belast en het is de bedoeling dat de F-35 deze taak van de F-16 zal overnemen. Naast de vervulling van zijn bondgenootschappelijke verplichtingen zet Nederland zich nadrukkelijk in voor wapenbeheersing en ontwapening. Zo was Nederland in 2017 voorzitter van de Voorbereidende Commissie voor de Toetsingsconferentie van het Non-Proliferatieverdrag in 2020 (Preparatory Committee for the 2020 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) en speelt het een actieve rol bij initiatieven als het Splijtstofstopverdrag, het Alomvattend Kernstopverdrag, het Nonproliferation and Disarmament Initiative (NPDI) en het International Partnership for Nuclear Disarmament Verification (IPNDV).

Sinds het einde van de Koude Oorlog is het aantal nucleaire wapens wereldwijd afgenomen en werd de rol van nucleaire wapens voor de NAVO en Rusland ondergeschikt, zowel in militaire als politieke zin. Sindsdien zijn ook nucleaire expertise en bekendheid met nucleaire vraagstukken, nucleaire afschrikking en nucleaire wapenbeheersing afgenomen. In recente jaren proberen meer staten kernwapens te verwerven en zijn kernwapenstaten hun nucleaire arsenalen aan het moderniseren. Daarnaast kent Rusland binnen zijn defensiedoctrine (2014) een grote rol toe aan kernwapens, ook in offensieve zin. Deze situatie kan gevolgen hebben voor de veiligheidssituatie in Europa. Bovendien zijn er wereldwijd diverse uitdagingen op het gebied van nucleaire proliferatie, met Noord-Korea als meest in het oog springende probleem. Ook NAVO-bondgenoot de Verenigde Staten kennen in de meest recente Nuclear Posture Review (2018) opnieuw een grotere rol toe aan kernwapens voor de nationale veiligheid.

Tegen de achtergrond van deze veranderende internationale context heeft het kabinet behoefte aan een grondige analyse van de huidige en toekomstige rol van nucleaire wapens en de rol die voor de NAVO als geheel en Nederland in het bijzonder is weggelegd. De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie verzoeken de AIV daarom om een advies op dit onderwerp en daarbij specifiek in te gaan op de volgende deelvragen:

  1. Hoe beoordeelt de Adviesraad de nucleaire veiligheidscontext van de NAVO, mede gezien de geopolitieke, doctrinaire en technologische veranderingen in de Euro-Atlantische regio en daarbuiten? Hoe beoordeelt de Adviesraad specifiek de gevolgen voor de NAVO van de nucleaire en ballistische ontwikkelingen in Rusland? Wat zijn hiernaast de gevolgen van de nucleaire aspiraties van en ontwikkelingen in Noord-Korea, Iran en eventueel andere landen? Welke rol spelen niet-statelijke actoren in deze veiligheidscontext?
     
  2. In hoeverre zijn de nucleaire doctrine, het nucleaire beleid en de nucleaire capaciteiten van de NAVO voldoende uitgerust voor deze veiligheidscontext? Hoe kan de NAVO verzekeren dat het eigen nucleaire beleid succesvol kan worden uitgevoerd? Hoe verhouden het conventionele beleid en de conventionele capaciteiten van de NAVO zich daartoe?
     
  3. Hoe beoordeelt de Adviesraad de rol die de NAVO speelt op het gebied van nucleaire wapenbeheersing, ontwapening en non-proliferatie? In hoeverre sluit het eigen nucleaire beleid van de NAVO aan bij de bondgenootschappelijke waarden en inzet op dit vlak? Welke mogelijkheden zijn er om concreet te kunnen bijdragen aan het scheppen van de voorwaarden voor een kernwapenvrije wereld?
     
  4. Wat is de rol van de drie kernmachten binnen de NAVO en hoe beïnvloeden de nationale nucleaire doctrines van deze kernmachten het overkoepelende bondgenootschappelijke nucleaire beleid? Wat is binnen het nucleaire beleid van de NAVO de rol van Amerikaanse sub-strategische kernwapens in Europa? Welke waarde moet de NAVO toekennen aan het concept van ‘burden sharing’?
     
  5. Net als alle andere landen binnen het bondgenootschap heeft Nederland in NAVO-verband een kernwapentaak. Op welke wijze kan Nederland de juiste invulling blijven geven aan het uitvoeren van deze bondgenootschappelijke taak? Welke waarde moet Nederland toekennen aan het concept van ‘burden sharing’?
     
  6. De veiligheid van het bondgenootschap is ook gebaat bij het voorkomen van een nucleair incident of ongeluk, of een nucleaire inzet door miscalculatie of miscommunicatie. Op welke wijze kan de NAVO bijdragen aan nucleaire risicoreductie?

Deze adviesaanvraag is opgenomen in het werkprogramma voor 2017-2019. Wij zien uw advies met belangstelling tegemoet. Bij voorkeur zouden wij uw aanbevelingen ontvangen voor de NAVO-Top die medio juli 2018 zal plaatsvinden.

Hoogachtend,


De Minister van Buitenlandse Zaken,
Stef Blok


De Minister van Defensie,
Ank Bijleveld-Schouten

Regeringsreacties
Persberichten

KERNWAPENS IN EEN NIEUWE GEOPOLITIEKE WERKELIJKHEID 

Den Haag, 31 januari 2019

Het is dringend nodig om nieuw overleg tussen de kernwapenmogendheden te bevorderen. Een nieuwe kernwapenwedloop dreigt. De wapenbeheersingsverdragen uit de 20ste eeuw zijn ontoereikend voor de 21ste eeuw. De spanning tussen de meeste kernwapenstaten neemt toe. Er worden nieuwe wapens en technologieën ontwikkeld. Het risico bestaat van verdere verspreiding van kernwapens over nog meer dan de huidige negen staten. Dat stelt de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in het vandaag verschenen advies ‘Kernwapens in een nieuwe geopolitieke werkelijkheid. Hoog tijd voor nieuwe wapenbeheersingsinitiatieven’.

De AIV is van oordeel dat alles op alles moet worden gezet om te voorkomen dat ooit weer een kernwapen tot ontploffing komt. Omdat de regeringen van de kernwapenstaten geen aanstalten maken tot onderhandelen, dient de VN een gezaghebbende internationale commissie in te stellen, te vergelijken met de Brundtland-Commissie die aanbevelingen deed voor internationaal milieubeleid. De opdracht zou moeten zijn op korte termijn voor de kernwapenstaten voorstellen te ontwikkelen voor nieuwe, multilaterale kernwapenbeheersing en risicovermindering. Nederland zou dit in de Algemene Vergadering van de VN moeten voorstellen. De AIV is verder van oordeel dat de Europese landen zich veel krachtiger dan tot nu toe dienen uit te spreken voor het behouden en uitbreiden van het verdrag tegen kernwapens voor de middellange afstand (het INF-verdrag), dat teloor dreigt te gaan omdat Rusland het verdrag schendt. Er is een nieuwe aanpak nodig.

Nederland zou zich in de NAVO hard moeten maken voor een strategische dialoog met Rusland, maar dient ook verbreding van de veiligheidsdialoog met China te bepleiten. De AIV doet in het advies diverse aanbevelingen voor bevordering van de stabiliteit, spanningsvermindering en risicoreductie.

Trans-Atlantische verhoudingen
President Trump heeft twijfel gezaaid over de waarde van het bondgenootschap voor de VS en de ‘hardheid’ van de Amerikaanse veiligheidsgarantie. Dat een debat over een zelfstandige Europese nucleaire capaciteit is ontstaan, tekent de onzekerheid die is geschapen. Een dergelijke capaciteit kan echter in de voorzienbare toekomst geen alternatief zijn voor de veiligheidsgarantie die de strategische nucleaire triade van de Verenigde Staten in NAVO-kader biedt. De Europese NAVO-landen dienen wel hun conventionele defensie aanmerkelijk te versterken om het risico van inzet van kernwapens te verlagen. België, Duitsland, Italië, Turkije en Nederland dragen in de NAVO met een mogelijke deelname aan nucleaire operaties met hun jachtvliegtuigen, voorts bij aan de solidariteit en geloofwaardigheid van de verdediging van het bondgenootschap. Naar het oordeel van de AIV verdient het aanbeveling om de huidige nucleaire taak van de Nederlandse jachtvliegtuigen voort te zetten bij de invoering van de F-35 als vervanger van de F-16 (de DCA-taak).

Nucleair beleid NAVO
Meer in het algemeen is de AIV van mening dat in de huidige situatie het bezit van kernwapens alleen gerechtvaardigd is voor oorlogsvoorkoming en onderhandelingen om te komen tot multilaterale nucleaire wapenbeheersing, vergaande, stapsgewijze wapenvermindering en uiteindelijk wereldwijde nucleaire ontwapening.