China en de strategische opdracht voor Nederland in Europa

26 juni 2019 - nr.111
Samenvatting

Tien aanbevelingen

Gebaseerd op de analyse in het advies, zoals samengevat in hoofdstuk V, komt de AIV tot de volgende tien aanbevelingen.

Vijf aanbevelingen om strategischer te handelen ten aanzien van China:

  1. Ontwikkel in EU-verband gremia voor de afweging van economische, waarden- en veiligheidsbelangen waartoe China’s opkomst aanzet, op de geëigende plaatsen; neem indien dit niet lukt in laatste instantie met gelijkgezinde lidstaten het initiatief tot een strategisch gremium buiten het EU-kader.
  2. Bepleit een update van de EU-China-strategie (2016) die wensen en eisen ten aanzien van China strategisch vertaalt in termen van ‘rode lijnen’ en potentiële drukmiddelen; bepleit tevens de oprichting van een kennisnetwerk China binnen de nieuwe Europese Commissie.
  3. Erken dat een economische en technologische ‘ontkoppeling’ van de drie grote handelsblokken de VS, Europa en China voor specifieke producten om veiligheidspolitieke redenen kan worden bepleit, maar ook strategische risico’s in zich draagt, aangezien economische interdependentie dempend werkt op mondiale conflicten.
  4. Sluit aan bij initiatieven van grote EU-lidstaten die gezamenlijk naar buiten treden ten aanzien van China en/of moedig de EU-vertegenwoordigers aan dit te doen.
  5. Vergroot de potentiële drukmiddelen die Europa heeft ten aanzien van China (markttoegang, technologie, legitimiteit, alsmede diplomatiek en geopolitiek gewicht), te beginnen met wat Nederland zelf kan doen door bijvoorbeeld meer investeringen in technologie.
     

Vijf aanbevelingen om de dissensus binnen de EU ten aanzien van China te boven te komen:

  1. Waardeer de EU op van waarnemer tot lid van het ‘17+1’-platform tussen China en een groep Midden-, Oost- en Zuidoostelijke EU-lidstaten, om de belangen van de EU en de afwezigen beter te kunnen behartigen.
  2. Betoon enige terughoudendheid met (pleidooien voor) meerderheidsbesluitvorming op gevoelige thema’s. De politieke kosten van overstemmen van lidstaten zijn vaak hoog. Op terreinen waar nog niet in de mogelijkheid van meerderheidsbesluitvorming voorzien is, is het vooralsnog politiek onhaalbaar om via een gewone of een lichte verdragswijziging de mogelijkheden voor meerderheidsbesluitvorming uit te breiden. Er zijn andere manieren om Europese eenheid te versterken.
  3. Neem initiatieven op het vlak van informele coördinatie van springende kwesties zoals de MoUs in het kader van ‘Belt and Road’ of (wapen-)exportcontrole, naar het voorbeeld van de recent ingestelde toetsing van buitenlandse investeringen.
  4. Overweeg inhoudelijke uitruil of het doen van een ‘tegenbod’ opdat lidstaten of buurlanden zich achter strategisch belangrijke gezamenlijke posities scharen.
  5. Bepleit dat op buitenlandpolitiek terrein dwarsliggende lidstaten gebruik maken van ‘constructieve onthouding’ in plaats van hun veto; overweeg in laatste instantie om - naast specifieke acties met groepen van gelijkgezinde lidstaten -mensenrechtenverklaringen van ‘allen minus één’ uit te brengen, opdat de Europese Unie haar politieke gewicht toch kan doen voelen.

Adviesaanvraag

De Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Postbus 20061
2500 EB DEN HAAG

Datum 9 oktober 2018
Betreft Adviesaanvraag EU-China

 

Geachte voorzitter,

China biedt de EU en NL kansen maar vormt tevens een uitdaging. Op het ene onderwerp is het land een partner, op het andere een concurrent. Op sommige terreinen gaan Chinese ontwikkelingen in tegen onze belangen. Chinese initiatieven zoals bijvoorbeeld het Belt and Road Initiative (BRI) kennen positieve en negatieve kanten. Ook China’s inzet om een technologisch hoogwaardige maakindustrie te ontwikkelen (Made in China 2025) vraagt een antwoord van Europese beleidsmakers.

De EU heeft een EU-China strategie geformuleerd. Verder wordt er gediscussieerd over een Europees toetsingsmechanisme voor investeringen. In het najaar zal een EU connectivity strategy worden gepresenteerd, die net als het Belt and Road Initiative ingaat op de verbindingen tussen Europa en Azië. Is dit voldoende om de Europese belangen te waarborgen? Worden ook de Nederlandse belangen voldoende gediend?

In de bredere geopolitieke en economische context is er veel te zeggen voor een eensgezind optreden van de EU richting China, om zo meer impact te hebben, maar in de praktijk lukt dit niet altijd even goed. De economische concurrentie tussen lidstaten en de verschillende accenten die lidstaten leggen in de relatie met China, als ook in meer algemene zin de moeilijkheid om met de EU een gemeenschappelijk veiligheids-en buitenlands beleid te voeren, maken het lastig om met één stem te spreken. Er spelen uiteraard ook institutionele en handelspolitieke aspecten ten aanzien van grote strategische partners, die invloed hebben op de benadering van China.

Dan is er China zelf: China weet telkens zwakke plekken te vinden in het front van de EU, en daarop in te spelen, of het nu gaat om Europese kritiek op China’s omgang met mensenrechten, of bepaalde Chinese handelspraktijken. Een voorbeeld daarvan is China’s belofte tot investeringen in en meer import vanuit individuele lidstaten als instrument om een kritische opstelling af te zwakken. Ook regionale initiatieven zoals 16+1 (samenwerking tussen China, een aantal Oostelijke EU-lidstaten en een aantal landen buiten de EU) maken het lastiger om als EU een eensgezind geluid te laten horen.

Kortom, versterking van de effectiviteit van het Europees optreden op het terrein van het Europees Veiligheids- en Buitenlands Beleid en het Handels- en Investeringsbeleid als antwoord op de rol en invloed van China in de EU, lijkt geboden. In het licht hiervan stelt het kabinet het op prijs om van de AIV een advies te ontvangen, uiterlijk eind dit jaar, aan de hand van de volgende vragen:

  1. Op welke beleidsterreinen speelt het probleem van een gebrekkig Europees eensgezind     optreden richting China en hoe manifesteert het zich? Kan de Adviesraad in kaart brengen wat hieraan aan EU-zijde ten grondslag ligt, en welke rol China hierin speelt?
     
  2. Kan de Adviesraad aangeven wat de (politieke en economische) gevolgen voor Nederland zijn van een gebrek aan eensgezind effectief Europees optreden?
     
  3. Kan de Adviesraad benoemen hoe (voor Nederland relevant) Europees eensgezind effectief optreden ten aanzien van China vergroot kan worden? Welke rol zou Nederland kunnen spelen om hieraan een bijdrage te leveren?
     
  4. Wat zijn de specifieke belangen en positie van Nederland hierbij? In welke mate moeten en kunnen we Nederlandse belangen via de EU behartigen of moet dat op een andere manier gebeuren?

     

Stef Blok
Minister van Buitenlandse Zaken

Regeringsreacties
Persberichten

Adviesraad: Nederland en de EU moeten strategischer optreden in relatie tot China

Den Haag, 26 juni 2019

Nederland en de EU moeten strategischer optreden in hun relatie met China. Daartoe kan Nederland meer doen om de onderlinge verschillen tussen EU-lidstaten ten aanzien van China te overbruggen. Dat concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in zijn vandaag verschenen advies ‘China en de strategische opdracht voor Nederland in Europa’, opgesteld op verzoek van de minister van Buitenlandse Zaken.  

De AIV zoekt de oorzaken van de huidige verdeeldheid in de EU ten aanzien van China allereerst in de bilaterale relaties. Voor tien EU-lidstaten – van Duitsland via onder meer Italië, Polen, Hongarije en Nederland tot België – is de bilaterale band met China onderzocht. Daarbij kijkt de AIV niet alleen naar economische factoren als handelsrelaties en Chinese investeringen, maar ook naar historische en politieke factoren. Zo kan worden vastgesteld dat de breuklijn tussen westelijke en oostelijke EU-lidstaten haar oorsprong niet alleen in de economische verschillen vindt, maar ook in de relaties tijdens de Koude Oorlog tussen de Volksrepubliek en de staten in het toenmalige Sovjetblok. De tien portretten bieden een indruk van de onderscheiden motieven die lidstaten hebben om een bepaalde houding jegens China aan te nemen. Verder onderzoekt de AIV de relatie tussen de EU als geheel en China en ook regionale initiatieven als het ‘17+1’-platform, waarin China samenwerkt met landen in Midden-, Oost- en Zuidoost-Europa.

De onderlinge verschillen manifesteren zich ook in specifieke inhoudelijke kwesties tussen EU-lidstaten. Dit blijkt uit de analyse van tien actuele beleidskwesties, onder andere van economische onderwerpen als markttoegang en 5G. Op al deze terreinen neemt het besef toe dat de relatie ook in strategisch perspectief moet worden bezien. Vervolgens is de AIV ingegaan op onder meer mensenrechten, het Belt-and-Road initiatief (BRI) en de rol van China in een aantal Europese havens. Telkens analyseert de AIV manieren die er bestaan om onderlinge verschillen van inzicht te verminderen, daarbij oog houdend voor de Nederlandse belangen en waarden.

Strategischer handelen ten aanzien van China kan door in EU-verband gremia te ontwikkelen voor de afweging van economische, waarden- en veiligheidsbelangen waartoe China’s opkomst aanzet. Waar verkiezen we openheid, en welke bescherming is nodig om de manier van leven te borgen die in de Europese lidstaten is gegroeid? Het strategische gesprek hierover kan worden bevorderd door de benoeming van een vicevoorzitter van de Europese Commissie voor economie en veiligheid en de toevoeging aan de formaties waarin de Raad van ministers van de EU vergadert van een nieuwe Raad voor economie en veiligheid. Indien dit strategische gesprek binnen de EU onvoldoende van de grond komt, dan kan Nederland met gelijkgezinde lidstaten het initiatief nemen tot een strategisch gremium buiten het EU-kader. De AIV vindt verder een update van de EU-China-strategie uit 2016 hard nodig. In die vernieuwde strategie past ook de oprichting van een kennisnetwerk China binnen de nieuwe Europese Commissie, ter bevordering van de kwaliteit van het openbare debat in Europa.

Europa heeft wel degelijk potentiële drukmiddelen ten aanzien van China (markttoegang, technologie, legitimiteit, diplomatiek en geopolitiek gewicht). Deze kunnen worden vergroot, te beginnen met wat Nederland zelf kan doen door bijvoorbeeld meer te investeren in technologie. In het opkomende debat over economische en technologische ‘ontkoppeling’ van de drie grote handelsblokken de VS, Europa en China, stelt de AIV dat dit om strategische redenen kan worden bepleit, maar ook strategische risico’s in zich draagt. Immers, economische onderlinge afhankelijkheid werkt dempend op mondiale conflicten. Dat het strategisch bewustzijn in de EU toeneemt, blijkt ook uit recente initiatieven van grote EU-lidstaten als Frankrijk, Duitsland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk om gezamenlijk naar buiten te treden ten aanzien van China. Nederland dient deze aanzetten tot gezamenlijk optreden te ondersteunen en/of EU-vertegenwoordigers aan te moedigen dit te doen.

Om de onderlinge verschillen binnen de EU ten aanzien van China te verminderen, beveelt de AIV aan om de EU op te waarderen van waarnemer tot lid van het ‘17+1’-platform, het wellicht meest in het oog springende voorbeeld van een verdeeld Europa. Zo kunnen de belangen van de EU en de afwezige lidstaten beter worden behartigd. Hoewel de gedachte dat meer meerderheidsbesluitvorming de eenheid zou versterken invoelbaar is, bepleit de AIV toch terughoudendheid op dit vlak. Meerderheidsbesluitvorming op gevoelige (buitenlandpolitieke) thema’s gaat vaak gepaard met hoge politieke kosten en een verdragswijziging op dit punt is bovendien politiek onhaalbaar. De AIV meent dat er ook andere manieren zijn om Europese eenheid te versterken. Zo kan Nederland initiatieven nemen op het vlak van informele coördinatie van kwesties zoals de BRI-overeenkomsten (MoUs) of wapenexportcontrole, naar het voorbeeld van de recent ingestelde toetsing van buitenlandse investeringen. Waar (kandidaat-)lidstaten gevoelig blijken voor China’s economische kracht, kan op strategische gronden een Europees tegenbod worden overwogen, bijvoorbeeld op het vlak van investeringen in infrastructuur. Ten slotte is het niet in alle situaties noodzakelijk om met alle lidstaten te besluiten. Op buitenlandpolitiek terrein bepleit de AIV dat dwarsliggende lidstaten gebruik maken van de voorziene optie van ‘constructieve onthouding’ in plaats van hun veto. In laatste instantie kan ook overwogen worden om, in het geval van mensenrechtenverklaringen, naar buiten te treden met ‘allen minus één’, opdat de Europese Unie haar politieke gewicht toch kan doen voelen.