Adviesraad: Nederland en de EU moeten strategischer optreden in relatie tot China

26 juni 2019

Nederland en de EU moeten strategischer optreden in hun relatie met China. Daartoe kan Nederland meer doen om de onderlinge verschillen tussen EU-lidstaten ten aanzien van China te overbruggen. Dat concludeert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in zijn vandaag verschenen advies ‘China en de strategische opdracht voor Nederland in Europa’, opgesteld op verzoek van de minister van Buitenlandse Zaken.  

De AIV zoekt de oorzaken van de huidige verdeeldheid in de EU ten aanzien van China allereerst in de bilaterale relaties. Voor tien EU-lidstaten – van Duitsland via onder meer Italië, Polen, Hongarije en Nederland tot België – is de bilaterale band met China onderzocht. Daarbij kijkt de AIV niet alleen naar economische factoren als handelsrelaties en Chinese investeringen, maar ook naar historische en politieke factoren. Zo kan worden vastgesteld dat de breuklijn tussen westelijke en oostelijke EU-lidstaten haar oorsprong niet alleen in de economische verschillen vindt, maar ook in de relaties tijdens de Koude Oorlog tussen de Volksrepubliek en de staten in het toenmalige Sovjetblok. De tien portretten bieden een indruk van de onderscheiden motieven die lidstaten hebben om een bepaalde houding jegens China aan te nemen. Verder onderzoekt de AIV de relatie tussen de EU als geheel en China en ook regionale initiatieven als het ‘17+1’-platform, waarin China samenwerkt met landen in Midden-, Oost- en Zuidoost-Europa.

De onderlinge verschillen manifesteren zich ook in specifieke inhoudelijke kwesties tussen EU-lidstaten. Dit blijkt uit de analyse van tien actuele beleidskwesties, onder andere van economische onderwerpen als markttoegang en 5G. Op al deze terreinen neemt het besef toe dat de relatie ook in strategisch perspectief moet worden bezien. Vervolgens is de AIV ingegaan op onder meer mensenrechten, het Belt-and-Road initiatief (BRI) en de rol van China in een aantal Europese havens. Telkens analyseert de AIV manieren die er bestaan om onderlinge verschillen van inzicht te verminderen, daarbij oog houdend voor de Nederlandse belangen en waarden.

Strategischer handelen ten aanzien van China kan door in EU-verband gremia te ontwikkelen voor de afweging van economische, waarden- en veiligheidsbelangen waartoe China’s opkomst aanzet. Waar verkiezen we openheid, en welke bescherming is nodig om de manier van leven te borgen die in de Europese lidstaten is gegroeid? Het strategische gesprek hierover kan worden bevorderd door de benoeming van een vicevoorzitter van de Europese Commissie voor economie en veiligheid en de toevoeging aan de formaties waarin de Raad van ministers van de EU vergadert van een nieuwe Raad voor economie en veiligheid. Indien dit strategische gesprek binnen de EU onvoldoende van de grond komt, dan kan Nederland met gelijkgezinde lidstaten het initiatief nemen tot een strategisch gremium buiten het EU-kader. De AIV vindt verder een update van de EU-China-strategie uit 2016 hard nodig. In die vernieuwde strategie past ook de oprichting van een kennisnetwerk China binnen de nieuwe Europese Commissie, ter bevordering van de kwaliteit van het openbare debat in Europa.

Europa heeft wel degelijk potentiële drukmiddelen ten aanzien van China (markttoegang, technologie, legitimiteit, diplomatiek en geopolitiek gewicht). Deze kunnen worden vergroot, te beginnen met wat Nederland zelf kan doen door bijvoorbeeld meer te investeren in technologie. In het opkomende debat over economische en technologische ‘ontkoppeling’ van de drie grote handelsblokken de VS, Europa en China, stelt de AIV dat dit om strategische redenen kan worden bepleit, maar ook strategische risico’s in zich draagt. Immers, economische onderlinge afhankelijkheid werkt dempend op mondiale conflicten. Dat het strategisch bewustzijn in de EU toeneemt, blijkt ook uit recente initiatieven van grote EU-lidstaten als Frankrijk, Duitsland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk om gezamenlijk naar buiten te treden ten aanzien van China. Nederland dient deze aanzetten tot gezamenlijk optreden te ondersteunen en/of EU-vertegenwoordigers aan te moedigen dit te doen.

Om de onderlinge verschillen binnen de EU ten aanzien van China te verminderen, beveelt de AIV aan om de EU op te waarderen van waarnemer tot lid van het ‘17+1’-platform, het wellicht meest in het oog springende voorbeeld van een verdeeld Europa. Zo kunnen de belangen van de EU en de afwezige lidstaten beter worden behartigd. Hoewel de gedachte dat meer meerderheidsbesluitvorming de eenheid zou versterken invoelbaar is, bepleit de AIV toch terughoudendheid op dit vlak. Meerderheidsbesluitvorming op gevoelige (buitenlandpolitieke) thema’s gaat vaak gepaard met hoge politieke kosten en een verdragswijziging op dit punt is bovendien politiek onhaalbaar. De AIV meent dat er ook andere manieren zijn om Europese eenheid te versterken. Zo kan Nederland initiatieven nemen op het vlak van informele coördinatie van kwesties zoals de BRI-overeenkomsten (MoUs) of wapenexportcontrole, naar het voorbeeld van de recent ingestelde toetsing van buitenlandse investeringen. Waar (kandidaat-)lidstaten gevoelig blijken voor China’s economische kracht, kan op strategische gronden een Europees tegenbod worden overwogen, bijvoorbeeld op het vlak van investeringen in infrastructuur. Ten slotte is het niet in alle situaties noodzakelijk om met alle lidstaten te besluiten. Op buitenlandpolitiek terrein bepleit de AIV dat dwarsliggende lidstaten gebruik maken van de voorziene optie van ‘constructieve onthouding’ in plaats van hun veto. In laatste instantie kan ook overwogen worden om, in het geval van mensenrechtenverklaringen, naar buiten te treden met ‘allen minus één’, opdat de Europese Unie haar politieke gewicht toch kan doen voelen.